Asylrecht: Asylgesetz 2005: § 61. Asylgerichtshof

I. Grundlagen

Die Verfassung selbst spricht in mehreren Zusammenhängen (zB Art 144 Abs 1 und 2 B-VG) von „Entscheidungen“ des AsylGH. Ungeachtet dessen erscheint es im Gestaltungsspielraum des einfachen Gesetzgebers im Zuge von Ausführungsregelungen diese anders – etwa als „Urteile“ oder „Erkenntnisse“ – zu bezeichnen; § 22 Abs 6 AsylGHG sieht für Entscheidungen in der Sache die Form des Erkenntnisses, für sonstige die des Beschlusses vor; außenwirksame Entscheidungen haben daher ausnahmslos in Form eines Erkenntnisses oder Beschlusses zu ergehen. Schritliche Ausfertigungen von Bescheiden, die bereits von Organen des UBAS öffentlich verkündet wurden, sind keine Entscheidungen iSd § 22 Abs 6 AsylGHG. Da es sich um gerichtliche und nicht um verwaltungsbehördliche Entscheidungen handelt, scheidet eine Qualifikation als Bescheide jedenfalls aus (s o auch Wiederin, Der gerichtliche Rechtsschutz in Asylsachen, migralex 2008, 11). Monokratische Hoheitsakte im Rahmen der Justizverwaltung – etwa durch den Präsidenten des AsylGH – sind allerdings Bescheide und nicht Entscheidungen iSd Art 144a B-VG (Wiederin, Der gerichtliche Rechtsschutz in Asylsachen, migralex 2008, 11). Dass dadurch verwaltungsbehördliche Akte von einem Gericht überprüft werden können, stellt insoweit eine verfassungsrechtlich ausdrücklich angeordnete Durchbrechung des Grundsatzes der Trennung von Justiz und Verwaltung (Art 94 B-VG) dar. Beschwerden nach Art 131 Abs 1 Z 1, Art 131 Abs 2 oder Art 144 Abs 1 B-VG, wie sie gegen Entscheidungen des UBAS möglich waren, kommen im Hinblick auf Entscheidungen des AsylGH nicht in Frage (vgl Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 25).

Art 129c B-VG umschreibt die Kompetenzen des AsylGH in einer Weise, die weitgehend der des bisherigen UBAS entspricht. Nach dem ersten Halbsatz dieser Bestimmung erkennt der AsylGH „nach Erschöpfung des Instanzenzugs“. Bis zur B-VG-Nov BGBl I 2005/100 war der UBAS verfassungsrechtlich noch ausdrücklich als „oberste Berufungsbehörde“ bezeichnet, seitdem ist ebenfalls vom Erkennen nach Erschöpfung des Instanzenzugs die Rede. Aus dem Wortlaut des Art 129c nF B-VG ist zu schließen, dass Rechtsmittel an den AsylGH als außerordentliche Rechtsmittel (aA die EB zur RV zum AsylGHG 371 BlgNR 23. GP, wo davon die Rede ist, es handle sich bei der Beschwerde an den AsylGH um ein ordentliches Rechtsmittel) und nicht als ein Bestandteil des administrativen Instanzenzuges konzipiert sind. Für diese Sichtweise spricht auch die Einordnung des AsylGH als besonderes Gericht und nicht als unabhängige Verwaltungsbehörde. Bemerkenswert erscheint, dass die Wendung „nach Erschöpfung des Instanzenzuges“ nicht durch die Worte „sofern ein solcher in Betracht kommt“ relativiert wird. Wendungen der letztgenannten Art finden sich nämlich nicht nur in den Art 131 und Art 144 B-VG betr die Beschwerdelegitimation bei VwGH und VfGH, eine solche war auch in der alten Fassung des Art 129c betr den UBAS enthalten. Eine systematische Interpretation iVm den letztgenannten B-VG-Art könnte daher dafür sprechen, dass unterhalb des AsylGH ein administrativer Instanzenzug zwingend geboten ist. Eine solche Sichtweise würde das auf einfachgesetzlicher Ebene normierte System, wonach das erstinstanzliche BAA die einzige Verwaltungsinstanz darstellt, als verfassungswidrig erscheinen lassen (vgl dazu näher Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 28). Im Ergebnis sprechen gute Gründe dafür, dass ein Instanzenzug unterhalb des AsylGH nicht verfassungsrechtlich geboten ist und es dem Gesetzgeber frei steht, dessen Anrufbarkeit unmittelbar gegen erstinstanzliche Asylentscheidungen vorzusehen, obgleich der Wortlaut des Art 129c B-VG zumindest auf den ersten Blick in Richtung eines verpflichtenden Instanzenzugs unterhalb des AsylGH weist und daher auch die gegenteilige Auffassung vertretbar erscheint. Diesfalls müsste als Berufungsbehörde der BMI als sachlich zuständiger BM vorgesehen werden, da das Asylrecht gem Art 102 Abs 2 B-VG in unmittelbarer Bundesverwaltung vollzogen werden kann und von dieser Ermächtigung durch die Schaffung einer erstinstanzlichen Zuständigkeit des BAA Gebrauch gemacht wurde. Ein Instanzenzug an den BMI wäre auch unterhalb des UBAS zulässig gewesen (vgl Köhler, Rz 13 zu Art 129c B-VG in: Korinek/Holoubek (Hrsg), Bundesverfassungsrecht). Jedenfalls verbietet die Stellung des AsylGH als nach Erschöpfung des Instanzenzugs zur Entscheidung berufenes Organ, diesem erstinstanzliche Zuständigkeiten einzuräumen (so auch Köhler, Rz 12 zu Art 129c B-VG in: Korinek/Holoubek (Hrsg), Bundesverfassungsrecht hinsichtlich des UBAS).

Zu den verfassungsrechtlichen Rahmenbedingungen den AsylGH betreffend s Dok Asylrecht: AsylGHG.

II. Senate und Einzelrichter

Der AsylGH erkennt gemäß Art 129e Abs 1 B-VG durch Einzelrichter oder in Senaten; weder die Größe der Senate noch die Zuständigkeitsabgrenzung zwischen Senaten und Eintzelrichtern sind verfassungsrechtlich festgelegt (Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 158). Für Grundsatzentscheidungen sind verstärkte Senate vorgesehen (vgl Art 129e Abs 1 zweiter Satz B-VG). Die Zuweisung anderer Agenden an einen verstärkten Senat im Wege der Geschäftsverteilung wird dadurch verfassungsrechtlich nicht ausgeschlossen, bedarf aber einer einfachgesetzlichen Ermächtigung. Ein verstärkter Senat entscheidet ua dann, wenn sich die beteiligten Richter im Zweiersenat nicht einigen können (vgl § 11 AsylGHG); damit steht aber nicht zwangsläufig eine „Grundsatzentscheidung“ iSd § 42 AsylG 2005 an. Gem § 9 Abs 1 AsylGHG entscheidet der AsylGH in Senaten, sofern bundesgesetzlich nicht die Entscheidung durch Einzelrichter oder verstärkte Senate (Kammersenate) vorgesehen ist; Grundregel ist also – wenn auch mit wichtigen Ausnahmen – die Entscheidung in einfachen Senaten. Jeder einfache Senat besteht aus einem Richter als Vorsitzenden und einem weiteren Richter als Beisitzer (zur Zuständigkeitsaufteilung zwischen Senaten und Einzelrichtern s näher Dok Asylrecht: Asylgesetz 2005: § 41. Verfahren vor dem Asylgerichtshof).

Obgleich Gesetz (§ 9 Abs 1 AsylGHG; § 61 Abs 1 AsylG 2005) und Materialien (370 der Beilagen 23. GP - Ausschussbericht NR - Berichterstattung 2; 371 der Beilagen XXIII. GP - Bericht und Antrag NR - Berichterstattung 3.) suggerieren, dass in der Regel in Zweiersenaten entschieden wird, wird Entscheidungen durch Einzelrichter in der Praxis vermutlich doch erhebliche Bedeutung zukommen. Gem § 61 AsylG 2005 entscheidet der AsylGH durch Einzelrichter über Beschwerden gegen zurückweisende Bescheide wegen Drittstaatssicherheit gemäß § 4 AsylG 2005, wegen Zuständigkeit eines anderen Staates gemäß § 5 leg cit, wegen entschiedener Sache gemäß § 68 Abs 1 AVG, und die mit diesen Entscheidungen verbundene Ausweisung (inhaltlich teilweise unzutreffend 370 der Beilagen 23. GP - Ausschussbericht NR - Berichterstattung 2). Über die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde entscheidet nach § 61 Abs 4 AsylG 2005 der für die Behandlung der Beschwerde zuständige Einzelrichter oder Senatsvorsitzende. Mitglieder des unabhängigen Bundesasylsenates, die zu Richtern des AsylGH ernannt worden sind, haben alle bei ihnen am 1. Juli 2008 anhängigen Verfahren, in denen bereits eine mündliche Verhandlung stattgefunden hat, als Einzelrichter weiterzuführen (s dazu Dok Asylrecht: Asylgesetz 2005: § 75. Übergangsbestimmungen). Zudem entscheidet über die Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde (vgl dazu § 37 AsylG 2005) der für die Behandlung der Beschwerde zuständige Einzelrichter oder Senatsvorsitzende. Gleichwohl § 61 Abs 1 AsylG 2005 nur auf die §§ 4 und 5 AsylG 2005 Bezug nimmt, muss § 61 Abs 1 AsylG 2005 analog im für die entsprechenden Bestimmungen des Asylgesetz 1997 gelten. Ungeregelt lässt Verfahren betreffend die Wiederaufnahme des Verfahrens bzw die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand. Nimmt man § 61 Abs 1 AsylG 2005 wörtlich, könnte es zu Konstellationen kommen, dass in Verfahren betreffend die Wiederaufnahme des Verfahrens bzw die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ein Senat zuständig wäre, während in der Hauptsache (Verfahren gemäß § 4 AsylG 2005, § 5 leg cit, gemäß § 68 Abs 1 AVG) ein Einzelrichter zuständig wäre. Dass das wohl kaum im Sinne des Gesetzes gelegen ist, liegt wohl auf der Hand. Im Ergebnis muss hier eine Gesetzeslücke angenommen werden, die derart zu schließen ist, dass in „dienenden Verfahren“ (etwa Verfahren betreffend die Wiederaufnahme des Verfahrens bzw die Wiedereinsetzung in den vorigen Stand) ein Einzelrichter zu entscheiden hat, wenn auch im Hauptverfahren ein Einzelrichter zuständig ist.

IV. Übergangsrecht

Art 151 Abs 39 Z 1 B-VG bestimmt, dass mit 1. 7. 2008 der bisherige UBAS zum AsylGH wird. Damit wandelt sich mit 1. 7. 2008 ein UVS des Bundes ex lege in ein besonderes öffentlich-rechtliches Gericht um. Das Wort „wird“ zeigt deutlich, dass es sich beim AsylGH materiell betrachtet aus vielen Blickwinkeln nicht um eine neu geschaffene Rechtsschutzeinrichtung, sondern um die Umbenennung des bisherigen UBAS unter gleichzeitiger Durchführung gewisser organisatorischer Modifikationen handelt (Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 107). Im Lichte dessen sind die Ausführungen in den Materialien, wonach zwischen dem UBAS und dem AsylGH keine Kontinuität bestehe, nur zum Teil zutreffend (370 der Beilagen 23. GP - Ausschussbericht NR - Berichterstattung 2). Obgleich der AsylGH als Gericht einen anderen Behördentypus als der als Verwaltungsbehörde zu qualifizierende UBAS verkörpert und auch die Mitglieder nicht automatisch übernommen werden, spricht der Übergang der Entscheidungszuständigkeit und der Parteistellung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren doch dafür, zumindest teilweise – je nach gegebenem Blickwinkel – eine Kontinuität zwischen UBAS und AsylGH anzunehmen.

Art 151 Abs 39 Z 2 B-VG sieht vor, dass, sofern es bis zum 1. 7. 2008 noch nicht zur Ernennung der Mitglieder des AsylGH gekommen ist, werden die „bisherigen Mitglieder des UBAS“ mit 1. 1. 2008 ex lege – allerdings nur vorläufig – Richter des AsylGH. Daneben gewährte Art 151 Abs 39 Z 3 B-VG den Mitgliedern des UBAS einen Rechtsanspruch auf Übernahme als Richter an den AsylGH. Obgleich diese Bestimmungen in vielfacher Hinsicht höchst unklar sind und schwierige Auslegungsfragen aufwerfen, haben sie derzeit keine Bedeutung, da dieser in Art 151 Abs 39 Z 2 B-VG vorgesehene Fall nicht eingetreten ist und nach anfänglichen Problemen doch alle Mitglieder des UBAS, die Ihren Übernahmeantrag aufrecht erhalten hatten, als Richter in den AsylGH übernommen wurden (zu den theoretischen Problemen dazu s Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 108).

Art 151 Abs 39 Z 4 B-VG trägt der Umwandlung des UBAS zum AsylGH hinsichtlich der sachlichen Zuständigkeit Rechnung. Da der UBAS mit Ablauf des 30. 6. 2008 rechtlich aufhört zu existieren, ist es konsequent, dass sowohl seine Zuständigkeit zur Entscheidung anhängiger Verfahren als auch seine Parteistellung in anhängigen höchstgerichtlichen Verfahren ex lege auf den AsylGH übergeht. Damit wird der AsylGH trotz seiner Gerichtseigenschaft kraft ausdrücklicher verfassungsrechtlicher Anordnung zur belangten Behörde in einem Bescheidprüfungsverfahren vor dem VwGH und dem VfGH (Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 113).

Art 151 Abs 39 Z 5 B-VG enthält eine Übergangsbestimmung hinsichtlich Säumnisbeschwerden in Asylsachen vor dem VwGH, die auf Grundlage des Art 132 B-VG in Asylsachen bisher möglich waren. Aufgrund des Fehlens einer im B-VG verankerten Beschwerdelegitimation wird der VwGH ab 1. 7. 2008 über Säumnisbeschwerden in Asylsachen ebenso wenig zuständig sein wie über Bescheidbeschwerden. Der Verfassungsgesetzgeber geht aber noch weiter, indem er in Art 151 Abs 39 Z 5 B-VG rückwirkend ab 28. 11. 2007 erhobene Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht für unzulässig erklärt. Dies bedeutet, dass der VwGH derartige Beschwerden ab Kundmachung der B-VG-Novelle zurückzuweisen hat Darüber hinaus gelten gem Art 151 Abs 39 Z 5 zweiter Satz bereits anhängige Verfahren über die Verletzung der Entscheidungspflicht in Asylsachen als eingestellt; diese Verfahren sind nach dem letzten Halbsatz dieser Bestimmung vom AsylGH weiterzuführen. Damit wird die Entscheidungspflicht im Säumnisbeschwerdeverfahren im Ergebnis unabhängig davon beseitigt ob die Beschwerde vor oder nach dem 28. 11. 2007 erhoben wurde.

Die Mat (371 BlgNR 23. GP) begründen die Regelung lapidar damit, es solle „um eine mögliche Überlastung des Verwaltungsgerichtshofes mit zahlreichen Beschwerden wegen Verletzung der Entscheidungspflicht durch den UBAS bzw ein nicht im Interesse der Zweckmäßigkeit, Raschheit, Einfachheit und Kostenersparnis gelegenes Pendeln der Asylsache vom UBAS zum VwGH und zum AsylGH von vornherein ausgeschlossen werden. Letztlich besteht die Wirkung des Art 151 Abs 39 Z 5 B-VG darin, dass ab 1. 11. 2007 keine Entscheidung des VwGH über eine Säumnisbeschwerde in Asylsachen erfolgen kann. Damit wird der Säumnisschutz gegen verspätete Entscheidungen des UBAS durch den Verfassungsgesetzgeber völlig ausgehöhlt; dass der AsylGH in diesen Sachen zu entscheiden hat, ist aus der Sicht eines effektiven Rechtsschutzes umso unverständlicher, als es ja gerade die Säumnis dessen Rechtsvorgängers UBAS ist, gegen die sich die Beschwerde richtet. Es erscheint auch ein gewisser Wertungswiderspruch, dass der AsylGH in manchen Fragen Funktionen des UBAS übernimmt, in anderen wie hier aber solche des VwGH, die gerade der Kontrolle des UBAS dienten.

Auch aus rechtspolitischer Sicht ist die Regelung scharf zu kritisieren. Es handelt sich um ein besonders plakatives Beispiel für einen Missbrauch der Verfassungsform. Durch Verfassungsgesetz werden bereits erhobene Rechtsmittel rückwirkend als wirkungslos erklärt (Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 114). Dass eine solche Regelung auf einfachgesetzlicher Ebene als eine Verletzung des aufgrund des B-VG über das Verbot rassischer Diskriminierung auch im Asylrecht geltenden allgemeinen Sachlichkeitsgebots darstellen würde (dazu allgemein Mayer, B-VG, Anm IV zu Art 2 StGG; Holoubek, Die Sachlichkeitsprüfung des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes. ÖZW 1991, 72), steht außer Zweifel. Nur am Rande sei angemerkt, dass die Regelung einen Eingriff in das Recht auf Eigentum (Art 1 1. ZProtEMRK) jener Asylwerber darstellt, die eine Säumnisbeschwerde erhoben haben. Zur Vermeidung eines unverhältnismäßigen Eingriffs und damit einer Grundrechtsverletzung erscheint es zumindest geboten, eine Rückerstattung des mit der Beschwerde verbundenen Aufwandes (Eingabegebühr, Schriftsatzaufwand) vorzusehen. Das VwGG hat allerdings verfassungswidrigerweise keine entsprechenden Vorkehrungen getroffen (Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] 115).

§ 61 Asylgesetz 2005

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