Asylrecht

Unter „Asylrecht“ kann man die Summe jener Normen begreifen, die sich eben den Bereich „Asyl“ zum Gegenstand haben. In einem engeren Sinne könnte man ausschließlich alle materiellen „Asylrechtsnormen“ verstehen, ein einem weiteren Sinn könnten auch jene verfahrensrechtlichen Normen in den „Asylbegriff“ einfließen, die der Umsetzung der materiellen „Asylrechtsnormen“ dienen.

Der Begriff „Asyl“ (von griechisch „ásylon“, „Unverletzliches“, „Freistatt“), steht im weiteren Sinn für „vorübergehende Unterkunft“ oder „Heim für Obdachlose und andere Hilfsbedürftige“; im engeren Sinn Zufluchtsort bzw Schutz für juristisch, politisch, religiös oder aus ethnischen Gründen Verfolgte. In dem Wort ásylon steckt der Wortkern „sylon“. Dies bedeutet soviel wie: „gewaltsames Wegreißen“, „Plünderung“, „Raub“, insb „Tempelraub“ bzw „berechtigtes Wegnehmen“. Das Wort sylon wandelte sich zum terminus technicus für das „gewaltsame Wegschleppen von Personen und Sachen zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen“. Der Begriff to ásylon bezeichnete den Ort, an dem die Ausübung des sylon verboten war. Hier bedeutet das Wort soviel wie „Freistätte“, ein Ort also, an welchem ein Verfolgter Schutz findet (Veiter, Asylrecht als Menschenrecht [1969], 87; Kimminich, Asylrecht [1968] 1 ff; ders, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 18). Das Asylrecht hatte ursprünglich religiösen Charakter (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, in Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 56). Im Laufe der Zeit bildete sich in der griechischen Welt ein staatlicher Asylschutz dokumentiert in zahlreichen Dekreten und Staatsverträgen heraus, welcher nicht mehr notwendigerweise auf religiösem Ursprung beruhte (Schlesinger, Die griechische Asylie [1933] 5; Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 33).

Das Asyl ist eine der ältesten Institutionen der Menschheit. Ihr liegen rechtliche und religiöse Vorstellungen zu Grunde: Der durch Verfolgung bedrohte Mensch trat an gewisse Kultstätten oder bei Berührung sakraler Gegenstände unter den Schutz der (einer) Gottheit. Die Verletzung des Asyls galt als Frevel. Zunächst war die Vorstellung betreffend die Schutzfunktion des Asyls nicht mit der Vorstellung von „Schuld und Sühne“ verknüpft; allein die Furcht vor dem Zorn überirdischer Mächte bewirkte den Schutz. In weiterer Folge wurde das Institut des Asyls durch rechtspolitische Denkungsweisen geprägt, das sich mit der Anforderung verband, die Blutrache oder die rechtswidrige Selbsthilfe einzudämmen. Zuletzt wurde Asyl aus der Sicht der jeweiligen Machthaber auch als Missbrauch zu Hemmungen der Rechtspflege (Privilegierung von Missetätern) empfunden (siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Entsprechend seiner Vielgestaltigkeit lassen sich religiöses und weltliches Asyl unterscheiden. Im antiken Mittelmeerraum spielte besonders bei Griechen und Juden der Tempelfriede (zB Apollotempel zu Delos, Tempel Salomons) eine große Rolle. Als weltliches Asyl ist die Praxis der Asylgewährung der griechischen Stadtstaaten verbürgt: Athen etwa nahm für sich in Anspruch, dass niemand es wagen durfte, denjenigen zu verfolgen, der in seinen Mauern Schutz gefunden hatte (Siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Die Römer standen der Einrichtung des Asyls tendenziell ablehnend gegenüber, da das althergebrachte Verständnis von Asyl mit deren Staatsauffassung nicht in Einklang zu bringen war und im Ergebnis mit dem römischen Machtanspruch kollidierte. Obwohl Rom selbst keine Flüchtlinge auslieferte, verlangte es hartnäckig die Auslieferung von Personen, die es als Staatsverbrecher betrachtete. Die Weigerung des aufnehmenden Landes diente den Römern oft als Vorwand für einen „gerechten Krieg“. Zum Schutz der Fremden wurde in Rom ein eigenes Rechtsinstitut entwickelt, nämlich das „hospitum publice datum“ (Jhering, Der Geist des römischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung I9 [1968] 233). Dies war ein auf zwischenstaatlichen Vereinbarungen beruhendes Gastrecht. Das römische Reich anerkannte allerdings nicht den Grundsatz der Gegenseitigkeit. Dadurch wurde das Asylrecht dergestalt verändert, dass geflohene „gemeine Verbrecher“ unbehelligt blieben, während politische Flüchtlinge zurückgefordert und sogar mit Gewalt zurückgeholt wurden (Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 35). Bei den Germanen boten Ahnengrab, Thingplatz, Hain und Kultstätte den Verfolgten Schutz.

Der Ursprung und die Entstehung des Asyls der christlichen Kirchen, welches in Kirchen und Klöstern gewährt wurde, ist umstritten (Bulmerincq, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung, beurteilt vom Standpunkt des Rechts und dessen völkerrechtlicher Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher – Eine Abhandlung auf dem Gebiete der universellen Rechtsgeschichte und des positiven Völkerrechts [1853] 74). Letztendlich entwickelte die christliche Kirche das Asyl aus dem Gedanken der „caritas“ und „misericordia“. Bischöfe intervenierten zugunsten der in die Kirche Geflüchteten bei weltlichen Instanzen. Sie bot von Anfang an Verfolgten in ihren Räumen Schutz. Mit der Anerkennung des Christentums durch Kaiser Konstantin I. erhielten Kirchen, Klöster, Hospitäler und andere kirchlich-christliche Einrichtungen im römischen Reich generell Asyl-Status. Das kirchliche Asylrecht war etwa vom 5. Jahrhundert bis zum 15. Jahrhundert wirksam. Da die Kirche von Anfang an auch vorsätzlich handelnden Verbrechern Asyl gewährte (vgl Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 37) und so teilweise der staatlichen Strafrechtspflege hinderlich war, zog die kaiserliche Gesetzgebung dem Asylrecht der Kirche bis zu dessen Abschaffung sukzessive mehr und mehr Schranken (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, in Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 62). Das geltende Kirchenrecht hält am kirchlichen Asyl nicht mehr fest.

Neben den Kirchen boten im Mittelalter auch manche Adelssitze Asyl, seit der Neuzeit vor allem auch die Residenzen ständiger Gesandter. Das weltliche Asylrecht im mittelalterlichen Staat und dessen Erscheinungsformen leiten sich teilweise aus dem Asylrecht der Kirche ab (Bulmerincq, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung, beurteilt vom Standpunkt des Rechts und dessen völkerrechtlicher Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher – Eine Abhandlung auf dem Gebiete der universellen Rechtsgeschichte und des positiven Völkerrechts [1853] 107), wobei das Asylrecht entweder an einer weltlichen Person oder an einem weltlichen Gegenstand haftete. So wurde etwa auch der Gerichtsstätte und später der häuslichen Stätte der das Gericht übenden Richter das Asylrecht verliehen. Daneben existierte die mit Asylrecht bezeichnete Freiheit des Hauses als ein Vorrecht der Schlösser und Burgen des Adels. Das Asylrecht im Sinne eines Rechtes zur Schutzgewährung beruhte vielfach auf ausdrücklicher Verleihung an Städte sowie an Organisationen wie dem Johanniterorden und dem Deutschen Orden. Als mit einer ständigen Gesandtschaft verbundenes Recht („diplomatisches Asyl“) erfasste es die die Gesandtschaft umgebenden Stadtviertel („Freistätte“). Das Recht, Asyl zu gewähren, galt als subjektives Recht des Fürsten (Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 41). Politische Verbrecher wurden vom Asyl ausgenommen, wobei bereits damals kritische Stimmen laut wurden. Hugo Grotius verstand das politische Asyl nicht nur als Recht, sondern als Pflicht des Staates, an den sich der Flüchtling wendet (Grotius, De Jure Beli Ac Pacis [1625], II. Buch, Kap II/XII). Der Missbrauch des Asyl häufig zugunsten krimineller Personen führte vielerorts zu seiner Abschaffung (Frankreich 1539, England 1624 und Deutschland Ende des 18. Jahrhunderts; siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Die französische Revolution, die die Souveränität des Herrschers in eine Souveränität des Staates wandelte, löste im 19. Jahrhundert eine „Kodifikationswelle“ aus und ließ das Asyl auch Personen zuteil werden, die vergebens versucht hatten, die politische Ordnung ihres Heimatstaates zu stürzen oder zu restaurieren und nun Zuflucht auf dem Gebiet eines Staates suchten, dessen Regierung deren politische Ansichten billigte oder teilte (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 65). Seit der Aufklärung und der französischen Revolution wurde das Asyl zunehmend eine Einrichtung, die politisch Verfolgten Schutz bot.

Mit zunehmender Kodifikation des Staatsbürgerschaftsrechts gewann zwangsläufig auch das Fremdenrecht an Bedeutung. Die erste Unterscheidung zwischen In- und Ausländern fällt in die Zeit des Entstehens der Territorial- bzw Nationalstaaten des ausgehenden 18. Jahrhunderts (vgl das Konskriptionspatent von Maria Theresia aus dem Jahre 1779). Die Entwicklung von Staatsbürgerschaftskodifikationen in Europa hängt eng mit der Einführung der allgemeinen Wehrpflicht zusammen. Seit dem Jahre 1811 gibt es erstmals eine einheitliche österreichische Staatsbürgerschaft in allen Ländern, in denen das ABGB galt (Thienel, Österreichische Staatsbürgerschaft, I [1989] 35). Im Jahre 1863 wird das Heimatrechtsgesetz (RGBl 1863/105) mit dem Ziel der Armenvorsorge, der Abschaffung fremder Vagabunden und der Erfassung der Stellungspflichtigen verfügt. Auf dieses Gesetz nimmt das 1871 erlassene Reichsschubgesetz (RGBl 1871/88) Bezug, indem das Heimatrecht in einer Gemeinde vor „Abschaffung“ schützte. Durch den Beschluss über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt im Jahre 1918 (StGBl 1918/1) wurden die staatsbürgerschafts- und heimatrechtlichen Regelungen in die Rechtsordnung der Ersten Republik übergeleitet. In der Ersten Republik lag das Schwergewicht der Gesetzgebung darauf, die rechtliche Zugehörigkeit jener Personen zu bestimmen, die auf „altösterreichischem“ und „altungarischem“ Gebiet gelebt haben (Thienel, Österreichische Staatsbürgerschaft, I [1989] 50).

Mit dem Anschluss Österreichs an das Deutsche Reich am 13. März 1938 wurden alle österreichischen Bundesbürger zu deutschen Staatszugehörigen. Im Zuge der Gleichschaltung der österreichischen Rechtsordnung mit dem Recht des Dritten Reiches wurde die Ausländerpolizeiverordnung (dRGBl I 1938/1035) eingeführt. Durch das R-ÜG 1945 (StGBl 1945/6) wurde die Ausländerpolizeiverordnung in Gesetzesrang in die österreichische Rechtsordnung übernommen.

Diese Verordnung wurde im Jahre 1954 durch das Fremdenpolizeigesetz (BGBl 1954/75) abgelöst. Obwohl dieses Gesetz in mancher Hinsicht ausländerfreundlicher anmutet, ist die Vorbildwirkung der deutschen Ausländerpolizeiverordnung nicht zu übersehen. Dieses Gesetz war von zahlreichen allgemeinen Klauseln und Gesetzesbegriffen geprägt und räumte den Verwaltungsbehörden eine große Beweglichkeit in der Vollziehung ein. Mit BG vom 2. Juni 1954 betreffend den Erwerb der Staatsbürgerschaft durch Volksdeutsche (BGBl 1954/142) wurde für den genannten Personenkreis unter näheren Voraussetzungen (das sind im wesentlichen: Staatenlosigkeit bzw ungeklärte Staatszugehörigkeit infolge von Ereignissen des zweiten Weltkrieges und Wohnsitznahme in Österreich in der Zeit von 1. 1. 1944 bis 31. 12. 1949) die Möglichkeit des Staatsbürgerschaftserwerbs durch Erklärung geschaffen.

Nach dem ersten Weltkrieg war die internationale Entwicklung nicht stehengeblieben. Während der Massenflucht russischer Flüchtlinge zwischen 1919 und 1921 hatten sich um das damalige Konstantinopel so viele Flüchtlinge zusammengefunden, so dass eine regionale Lösung des Flüchtlingsproblems nicht mehr möglich erschien (vgl Simpson, The Refugee Problem [1939] 43; Bentwich, The League of Nations and Refugees [1935] 115). Im Juni 1921 entschloss sich der Völkerbundrat dazu, eine Lösung dieses Problems auf internationaler Ebene zu versuchen (Holborn, Refugees: A Problem of Our Time. The Work of United Nations High Commissiner for Refugees, 1951—1971 [1975] 5; Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992] 3; Simpson, The Refugee Problem [1939] 76). Im August 1921 wurde Fridtjof Nansen zum „High Commissioner on behalf of the League in connection with the Problems of Russian Refugees in Europe“ ernannt (vgl Holborn, Refugees: A Problem of Our Time. The Work of United Nations High Commissiner for Refugees, 1951—1971 [1975] 7). Im Juli 1922 wurde verschiedenen Staaten im Rahmen einer internationalen Konferenz empfohlen, russischen Flüchtlingen Identitätspapiere auszustellen und diese unter näheren Voraussetzungen auch als Reisedokumente anzuerkennen (Arrangement with Regard to the Issue of Certificates of Identity to Russian Refugees vom 5. Juli 1922, 13 LNTS 238). Diese Empfehlung wurde im Mai 1924 auf armenische Flüchtlinge, und im Juni 1928 auf assyrische und türkische Flüchtlinge ausgedehnt (Arrangement Concerning the Extension to Other Categories of Refugees of Certain Messures taken in Favour of Russian and Armenian Refugees vom 30. Juni 1928, 89 LNTS 65). In der Folge einigten sich die Staatenvertreter auf eine Definition der russischen und der armenischen Flüchtlingsgruppe. Danach bezeichnete der Ausdruck „Russian Refugee“: „Any person of Russian origin who does not enjoy or who no longer enjoys the protection of the Government of the Union of Socialist Soviet Republics and who has not acquired another nationality“. Ähnlich wurde der Ausdruck „Armenian Refugee“ umschrieben: „Any person of Armenian origin formerly a subject of the Ottoman Empire who does not enjoy or who no longer enjoys the protection of the Government of the Turkish Republic and who has not acquired another nationalitiy“.

Eine weitere Konferenz im Jahre 1928 widmete sich erstmals der Rechtsstellung der Flüchtlinge im Aufenthaltsstaat und unterzeichnete das Arrangement Relating to the Legal Status of Russian and Armenian Refugees vom 30. Juni 1928 (89 LNTS 55). Dieses Arrangement wurde lediglich für zehn Staaten wirksam (vgl A Study of Statelessness, UNDoc E/1112,82). Die Arrangements aus den zwanziger Jahren gaben lediglich unverbindliche Richtlinien vor (Kimminich, Die Entwicklung des internationalen Flüchtlingsrechts – faktischer und rechtsdogmatischer Rahmen, AVR 1982, 379).

In den dreißiger Jahren wurden zwei Konventionen über den Rechtsstatus von Flüchtlingen ausgearbeitet. Im Jahre 1933 wurde eine Konvention über die Rechtsstellung der rumänischen, assyrischen und türkischen Flüchtlinge zur Unterzeichnung aufgelegt (vgl dazu Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 81). Im Jahre 1938 folgte eine Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aus Deutschland und Österreich (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 23). Beide Konventionen orientierten sich deutlich an den Arrangements aus den zwanziger Jahren. Die Konventionen aus den Jahren 1933 und 1938 enthielten jedoch völkerrechtliche Verpflichtungen für die Vertragsstaaten (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 24, 29 f).

Im Jahre 1946 begann man mit der Ausarbeitung eines Statuts der „International Refugee Organisation“ (vgl dazu UNDoc A/127; UNDoc A/C.3/SR.15; UNDoc A/265; vgl weiters Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992] 15). Das Statut wurde noch im Dezember 1946 von der UN-Vollversammlung beschlossen (vgl die Diskussion und die Beschlussfassung in der UN-Vollversammlung am 15. 12. 1946, GAOR 2nd Part 1st Session 1946, 1432, 1453 und Res 62, I). Die International Refugee Organisation (IRO) war als temporary specialist agency eingerichtet und stellte im Jahre 1952 ihre Tätigkeit ein. Im Jahre 1949 wurde im Rahmen des UN-Wirtschafts- und Sozialrates eine „Studie über die Staatenlosigkeit“ ausgearbeitet. Daraufhin wurde ein sog „Ad Hoc-Committee“ aus 13 Staatenvertretern gegründet, um unter anderem „zu untersuchen, ob es erwünscht sei, ein revidiertes und konsolidiertes Abkommen über die internationale Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen vorzubereiten und, falls sie dies für erwünscht erachten, ein solches Abkommen auszuarbeiten“ (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80).

Im Jahre 1949 einigten sich die Staaten darauf, dass die weitere Flüchtlingsarbeit im Rahmen der Vereinigten Nationen auf zwei rechtlichen Instrumentarien beruhen sollte: einem Statut, das einen United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) errichtet, und einer Konvention, die den Staaten die einzuräumende Rechtsstellung der Flüchtlinge bindend vorgibt (vgl dazu die Empfehlungen in „A Study of Statelessness“, UNDoc E/1112, 72 und die beiden Resolutionen des UN Economic and Social Council vom 6. und 8. 8. 1949, 248A (IX) und 248B (IX)). Der Abkommensentwurf aus dem Jahre 1950 enthielt eine Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und ein Zusatzprotokoll; das Zusatzprotokoll sah vor, dass die Bestimmungen des Abkommens mutatis mutandis auch auf Staatenlose angewendet werden sollten, die nicht Flüchtlinge sind (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80). Die Arbeiten an der Flüchtlingskonvention konnten im Jahre 1950 nicht beendet werden; vielmehr beschloss die UN-Vollversammlung, mit der endgültigen Fassung des Textes eine eigene Bevollmächtigtenkonferenz zu betrauen, die im Jahre 1951 zusammentrat. Die Bevollmächtigtenkonferenz schloss ihre Arbeit am 25. 7. 1951 ab (vgl UNDoc A/CONF.2/SR.35, 44); wobei sich die Bevollmächtigtenkonferenz nicht mit dem Protokoll über die Rechtsstellung von Staatenlosen befassen konnte (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80). Die Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK) lag ab 28. 7. 1951 in Genf zur Unterzeichnung auf und trat am 22. 4. 1954 völkerrechtlich in Kraft. Österreich hat die GFK mit BGBl 1955/55 bzw mit BGBl 1974/78 (Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) in das österreichische Recht transformiert. Mit der GFK wurde ein neues Kapitel aufgeschlagen (Geistlinger, Zur Zeitlosigkeit der Flüchtlingskonvention, Juridikum 1992/1, 25). Bereits im Dezember 1950 hatte die UN-Vollversammlung das UNHCR-Statut beschlossen (vgl Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992]113, 138). Die GFK schützt im wesentlichen alle Personen, die (politische) Verfolgung zu befürchten haben (siehe dazu Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 369 ff).

Schon parallel zu den Beratungen zur GFK waren mehrere Versuche unternommen worden, ein „right of asylum“ in die Menschenrechtsdokumente der Vereinten Nationen aufzunehmen, wobei allerdings zahlreiche Versuche fehlschlugen (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 52 ff). Es dauerte etwa 10 Jahre, bis man sich auf einen proklamierten aber unverbindlichen Text einigen konnte (vgl Weis, The United Nations Declaration on Territorial Asylum, Canadian Yearbook of International Law 1969, 97; Kimminich, Die Entwicklung des internationalen Flüchtlingsrechts – faktischer und rechtsdogmatischer Rahmen, AVR 1982, 393), der letztendlich als Asylrechtsdeklaration 1967 beschlossen wurde (vgl dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 56 ff). Die Deklaration empfiehlt den Staaten im wesentlichen vier Grundsätze: die wechselseitige Achtung der Asylgewährung, die wechselseitige Hilfestellung für den Fall, daß aus der Asylgewährung Belastungen erwachsen, die Achtung des Prinzips des non-refoulement, die „Pflicht“, Aktivitäten der aufgenommenen Personen zu unterbinden, wenn sie den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen zuwiderlaufen.

Es dauerte wiederum zehn Jahre, bis die Vorarbeiten zu einer internationalen Konferenz abgeschlossen waren, bei der die endgültige Fassung der „Convention on Territorial Asylum“ erarbeitet werden sollte (vgl Doehring, Der Konventionsentwurf der International Law Association über die Gewährung des territorialen Asyls, ZaöRV 1973, 56; Weis, The Draft Convention on Terrtorial Asylum of the Crnegie Endowment for International Peace, AWR-Bulletin, 1973, 94; Lapenna, Territorial Asylum – Development from 1961 to 1977. Comments on the Conference of Plenipotentiaries, AWR-Bulletin 1978, 1; Pollern, Der Konventionsentwurf über territoriales Asyl der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1975 und die Genfer Asylrechtskonferenz vom 10. Jänner bis 4. Februar 1977, AWR-Bulletin1978, 6; Aga Khan, Legal Problems Relating to Refugees and Displaced Persons, RdC 1976 I, 318). Nach Ablauf der für die Konferenz geplanten Zeitspanne wurden jedoch die Arbeiten abgebrochen. Der UN-Vollversammlung wurde empfohlen, die Bemühungen fortzusetzen und die Konferenz zu einem anderen geeigneten Zeitpunkt wieder einzuberufen (vgl UNDoc A/CONF.78/12). Ein solcher „geeigneter Zeitpunkt“ hat sich bis dato nicht gefunden.

Neben der völkerrechtlichen Dimension hat in den letzten Jahren die Rechtssphäre der Europäischen Union zunehmend an Bedeutung gewonnen. Dieser Rechtsbereich ist von Vereinheitlichungstendenzen, Verfahrensbeschleunigung (oft zu Lasten eines „effektiven Rechtsschutzes“) und Bestrebungen zur Zuständigkeitsaufteilung zwischen europäischen Staaten gekennzeichnet, wobei die einzelnen Rechtsakte (Verordnungen, Richtlinien und sonstige Rechtsakte) nicht immer mit den völkerrechtlichen Vorgaben und den Vorgaben der EMRK, die in Österreich im Verfassungsrang steht, in Einklang zu bringen sind.

Neben die Rechtsbereiche des Völkerrechts und des EU-Rechts tritt die Rechtssphäre des innerstaatlichen Rechts. Bis zur Erlassung des AsylG 1968 hatten die Fremdenpolizeibehörden die Flüchtlingseigenschaft lediglich als Vorfrage in einem fremdenpolizeilichen Verfahren zu prüfen. Von der damals geltenden Rechtslage abweichend war die Überprüfung der Konventionsflüchtlingseigenschaft durch Erlässe des BMI dergestalt geregelt (vgl die Erlässe des BMI vom 29. 3. 1958, 1. 10. 1959 und 28. 6. 1961, abgedruckt bei Hermann, Das österreichische Pass- und Fremdenrecht einschließlich der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [1962] 77 (Anm 4) und 92 (Anm 1, 2), dass nach einem Ermittlungsverfahren, das mit einer nicht bescheidmäßigen (internen) Feststellung der Flüchtlingseigenschaft endete, nach einem entsprechenden Aktenvermerk eine „Bescheinigung der Flüchtlingseigenschaft“ in Form eines Lichtbildausweises ausgestellt und, im Falle der Verneinung der Flüchtlingseigenschaft, die Frage der Flüchtlingseigenschaft als Vorfrage in einem Verfahren nach dem Passgesetz bzw Fremdenpolizeigesetz gelöst wurde (zu diesem „Verfahren“ näher Ermacora, Asylwerber und gesetzlicher Richter, JBL 1965, 602 ff; Pfeifer, Das neue österreichische Asylgesetz, JBl 1969, 57 ff).

Mit dem AsylG 1968 wurden die Voraussetzungen des Art 1 Abschn A GFK und das Fehlen von Ausschlußgründen nach Art 1 Abschn C oder F GFK hinsichtlich einer Person bescheidmäßig festgestellt. An diese Feststellung knüpfte sich die Flüchtlingseigenschaft im Sinne des AsylG 1968 und unter näheren Voraussetzungen das dauernde Aufenthaltsrecht im Bundesgebiet. Subsidiär blieb das FrPolG anwendbar. Die seit 1983 stetig steigende Zahl der Asylwerber hat eine immer länger werdende Verfahrensdauer und damit vermehrte finanzielle, soziale und humanitäre Probleme bedingt (vgl dazu Geistlinger, Der Beitrag des neuen österreichischen Fremdenrechts zur Fremdenfeindlichkeit in Österreich, in Hödl (Hrsg), Der Umgang mit „Anderen“ [1996] 123 ff), die nicht zuletzt durch die nicht immer gesetzmäßige und willkürlich eingeschränkte Betreuung der Asylwerber durch den BMI verstärkt wurden.

Die folgenden Novellen zum FrPolG (vgl dazu insb BGBl 1990/190 und BGBl 1990/451) und das FrG 1992 brachten eine wesentliche Verschärfung des Fremdenrechts (vgl dazu Davy U., Die Neuordnung des österreichischen Asylrechts, ZAR 1993, 71; Nowak, Verschärfung des Fremdenrechts, in Kritik und Fortschritt im Rechtsstaat. 17. Tagung der Österreichischen Juristenkommission [1990 und 1991], 175; Grussmann, Die Entwicklung des österreichischen Ausländerrechts vor dem Hintergrund einer zunehmenden Harmonisierung der europäischen Ausländerpolitik, in Althaler/Hohenwarter (Hrsg), Torschluss. Wanderungsbewegungen und Politik in Europa [1992] 70; Geistlinger, Der Beitrag des neuen österreichischen Fremdenrechts zur Fremdenfeindlichkeit in Österreich, in Hödl (Hrsg), Der Umgang mit „Anderen“ [1996] 121). Im Jahre 1990 wurde zunächst das auf ein Jahr befristete BG über die Bundesbetreuung für Asylwerber (BGBl 1990/452) erlassen. Dieses Gesetz wurde im August 1991 durch das BBtrG (BGBl 1991/405 idF BGBl 1994/314, BGBl I 2000/134 und BGBl I 2001/98 ) abgelöst, das die Bundesbetreuung nicht nur an die „Hilfsbedürftigkeit“ knüpft, sondern auch daran, dass sich der Asylwerber bereit erklärt, „an der Feststellung seiner Identität und Hilfsbedürftigkeit mitzuwirken“ (vgl § 2 Abs 2 BBetrG). Das BBetrG wurde durch die BBetrVO (BGBl 1992/31 idF BGBl 1993/352, BGBl II 1998/180 und BGBl II 2001/441) ergänzt. Mit dem AsylG 1991 (BGBl 1992/8 idF BGBl 1992/838, BGBl 1993/437 und BGBl 1994/610) wurde das Asylverfahren – nicht zuletzt mit dem Argument der Bekämpfung des „Asylmissbrauchs“ vollständig reformiert (siehe dazu dazu Geistlinger, Der Beitrag des neuen österreichischen Fremdenrechts zur Fremdenfeindlichkeit in Österreich, in Hödl (Hrsg), Der Umgang mit „Anderen“ [1996] 130 ff; Rohrböck, Das Asylgesetz 1991. Völkerrechtliche, verfassungs- und verfahrensrechtliche Probleme [1994] ; Davy U., Die Neuordnung des österreichischen Asylrechts, ZAR 1993, 72; Rohrböck, Asylpolitik und Asylgesetz in Österreich, in Althaler/Hohenwarter (Hrsg), Torschluss. Wanderungsbewegungen und Politik in Europa [1992] 84).

Am 1. Jänner 1993 wurde das FrPolG durch das Fremdengesetz (BGBl 1992/838 idFdlN BGBl 1994/505) ersetzt (zur Entstehungsgeschichte dieses BG siehe Wiederin, Aufenthaltsbeendende Maßnahmen im Fremdenpolizeirecht. Eine rechtsdogmatische Untersuchung zur Zurückschiebung, Ausweisung und Abschiebung nach dem Fremdengesetz 1992 [1993] 6). Dieses BG enthielt zwar einige begrüßenswerte Neuerungen, die allerdings in der Praxis umgangen werden (zB §§ 37, 54 FrG 1992; die Praxis machte diese Bestimmungen insofern wertlos, als sich die Sicherheitsbehörden auf die Prüfung einer Verfolgungsgefahr iwS nicht einließen; die Sicherheitsbehörden verschoben bei abweichendem Beweisthema die Prüfungslast auf die Asylbehörden, die ihrerseits die Verfolgungsgefahr – wenn überhaupt – nur unvollkommen prüfen; vgl dazu Davy U., Die Neuordnung des österreichischen Asylrechts, ZAR 1993, 78). Am 1. Juli 1993 trat das AufG (BGBl 1992/466 idFdlN BGBl 1995/351) in Kraft, das weitere Einschränkungen der Einreiselegitimation und des Aufenthaltsrechtes für Fremde enthielt.

Das Asylgesetzes 1997 (BGBl I 1997/76) trat mit dem FrG 1997 (BGBl I 1997/75), dem Bundesgesetz über den unabhängigen Bundesasylsenat (BGBl I 1997/77) sowie einer Verfassungsnovelle betreffend die verfassungsgesetzliche Ermächtigung zur Schaffung eines unabhängigen Bundesasylsenats (Art 129c B-VG und Art 131 Abs 3 der B-VG (BGBl I 1997/87 idFdN BGBl I 1999/148) mit 1. Jänner 1998 in Kraft. Das Asylgesetzes 1997 enthält als die wesentlichen Neuerungen eine geänderte Drittstaatklausel (§ 4 leg cit), die nunmehr eine Prognose im Hinblick auf die Sicherheit in einem anderen Staat verlangt, und beruft den UBAS als weisungsfreie Berufungsbehörde (Art 129c B-VG; § 38 AsylG; siehe dazu auch Bundesgesetz über den unabhängigen Bundesasylsenat (UBASG), BGBl I 1997/77, BGBl I 1999/128 und BGBl I 2003/101). Das Asylgesetzes 1997 wurde mehrmals novelliert bzw durch Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes geändert (siehe BGBl I 1998/106; BGBl I 1998/110; BGBl I 1999/4; BGBl I 1999/41; BGBl I 2001/82; BGBl I 2002/126; BGBl I 2003/105 und BGBl I 2003/101; s auch BGBl I 1999/196). Zum AsylG erging die Verordnung des Bundesministers für Inneres zur Durchführung des Asylgesetzes 2004 (Asylgesetz-Durchführungsverordnung 2004 – AsylG-DV 2004), BGBl II 2004/162 [konsolidierte Fassung im HTML-Format], und ersetzte die Verordnung des Bundesministers für Inneres zur Durchführung des Asylgesetzes (Asylgesetz-Durchführungsverordnung - AsylG-DV), BGBl II 1997/428 idFdN BGBl II 2001/313, konsolidierte HTML-Fassung. Das FrG 1997 vereinigte das AufG und das FrG 1992 zu einem Gesetzeswerk (das Fremdenrechtspaket 2005 hat dies allerdings wieder rückgängig gemacht) und hat neben alten und neuen Problemen insb vor dem Hintergrund der sog „Aufenthaltsverfestigung“ wesentliche Fortschritte gebracht.

Das Bundesgesetz, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert wird, ein Asylgesetz 2005, ein Fremdenpolizeigesetz 2005 und ein Niederlassungs- und Aufenthaltsgesetz erlassen, das Bundesbetreuungsgesetz, das Personenstandsgesetz, das Bundesgesetz über den unabhängigen Bundesasylsenat, das Einführungsgesetz zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen 1991, das Sicherheitspolizeigesetz, das Gebührengesetz 1957, das Familienlastenausgleichsgesetz 1967, das Kinderbetreuungsgeldgesetz und das Tilgungsgesetz 1972 geändert werden sowie das Fremdengesetz 1997 aufgehoben wird (Fremdenrechtspaket 2005) wurde am 16. Augsut 2005 im BGBl I 2005/100 verlautbart und ist mit 1 Jänner 2006 in Kraft getreten. Wie sich bereits dem Titel dieses Bundesgesetzes entnehmen lässt, enthält dieses auch das AsylG 2005, das grundsätzlich das Asylgesetzes 1997 ersetzt.

Das B-VG kannte bis 2008 keinen Kompetenztatbestand „Asylrecht“ bzw „Asylwesen“ (Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999], Rz 40). Der Asylbegriff des AsylG 1991 erfasste ursprünglich eine typische „Querschnittsmaterie“, obwohl der Gesetzgeber mit der Kompetenzbestimmung des Art 10 Abs 1 Z 7 B-VG das Auslangen finden wollte (vgl dazu 270 BlgNR 18. GP, 11; siehe dazu Rohrböck, Das Asylgesetz 1991. Völkerrechtliche, verfassungs- und verfahrensrechtliche Probleme [1994] 38, 65, 158; aA Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht II: Innerstaatliche Ausgestaltung [1996] 121 ff). § 1 Z 2 AsylG 1991 definierte Asyl als den Schutz, der einem Fremden im Hinblick auf seine Flüchtlingseigenschaft in Österreich gewährt wird. Dieser Schutz umfasste expressis verbis „insbesondere das Recht zum Aufenthalt im Bundesgebiet und neben den Rechten nach diesem Bundesgesetz die Rechte, die einem Flüchtling aufgrund der Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (…) zustehen“. Um dieses „Querschnittsproblem“ zu beseitigen, hat der Gesetzgeber in § 1 Z 2 Asylgesetz 1997 einen relativ engen Asylbegriff gewählt, wobei die materielle Rechtslage nicht angetastet werden sollte (Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 41). Das Asylgesetz 1997 umschreibt den Begriff Asyl als das „dauernde Einreise- und Aufenthaltsrecht, das Österreich Fremden nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes gewährt“ (§ 1 Z 2 Asylgesetz 1997). Das AsylG 2005 definiert nicht mehr „Asyl“ als sloches, sondern spricht vom „Status des Asylberechtigten“ und umschreibt diesen – vergleichbar zu § 1 Z 2 Asylgesetz 1997 – als das „dauernde Einreise- und Aufenthaltsrecht, das Österreich Fremden nach den Bestimmungen dieses Bundesgesetzes gewährt “(§ 1 Abs 1 Z 15 AsylG 2005). Gleichwohl das Gesetz von „Status“ spricht, begründet das „Asylrecht“ keinen Status im technischen, sondern umschreibt zwei spezifische Rechtsbündel, nämlich das dauernde Einreise- und Aufenthaltsrecht; anderes gilt für Flüchtlingseigenschaft (s dazu § 3 Abs 5 AsylG 2005; vgl auch § 12 Asylgesetz 1997), die – vergleichbar der Staatsbürgerschaft – einen echten Status begründet, an den verscheidene Rechtsvorschriften im Rechtsbedingungsbereich anknüpfen und in weiter Folge diverse Rechtsfolgen ableiten. Im Lichte des Asylbegriffs nach dem AsylG könnte man von einem Asylbegriff in einem engeren Sinne sprechen, um den Asylbegriff des AsylG von jenen Rechtsnormen abzugrenzen, die sich mit einer inhaltlich weit verstandenen Schutzgewährung von Personen befassen, die als Flüchtlinge angesehen werden bzw denen Asyl gewährt wird (wurde), wobei insb die in der GFK umschriebenen Rechte miteinbezogen werden. Im Hinblick auf letzteren Bereich könnte man in Summe vom Asylbegriff im weiteren Sinne sprechen.

Mit Art I Z 5 des Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz geändert und ein Erstes Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetz erlassen wird, BGBl I 2008/2, schuf der Verfassungsgesetzgeber einen eigenen Kompetenztatbestand „Asyl“ und hat – obwohl die Schaffung einer klaren Kompetenzgrundalge wünschenswert ist – durch die schlechte gesetzestechnische Umsetzung einige Verwirrung gestiftet, indem er „Aufenthaltsverbot, Ausweisung und Abschiebung; Asyl; Auslieferung“ als Bundeskompetenzen festlegte. Insb die Abgrenzung zwischen „Asyl“ und „Ausweisung“ bringt erhebliche Schwierigkeiten mit sich, da mit dem Asylgesetz 1997 auch ein Rechtsinstitut „asylrechtliche Ausweisung“ geschaffen (vgl dazu Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2007] Rz 260), von der Jud des VfGH akzeptiert und in weiterer Folge auf höchst problematische Weise ausgedehent hat. Gleichwohl „Asylsachen“ nach Art 129c B-VG in der jeweiligen Fassung ursprünglich keine Kompetenz des Bundes (wohl aber eine Zuständigkeit des UBAS bzw des AsylGH quer über die Kompetenzverteilung zwischen den Gebietskörperschaft) begründen, verweisen die Materialien (314 BlgNR 23. GP Regierungsvorlage - Vorblatt und Erläuterungen 7) nunmehr eben auf die „Asylsachen“ iSd Art 129c Abs 1 idF des BGBl I 2008/2.

Die erste in Art 129c Abs 1 B-VG genannte Kompetenz des AsylGH besteht im Erkennen „über Bescheide der Verwaltungsbehörden in Asylsachen“ (Z 1). Terminologisch fehlt zunächst auf, dass die bisherige Fassung des Art 129c B-VG von „Beschwerden in Asylsachen“ sprach. Letztlich dürfte diese unterschiedliche Wortwahl keine inhaltlich andere Bedeutung zum Ausdruck bringen. Sie erscheint aber insofern bemerkenswert, als der Begriff „Beschwerde“ in der österreichischen Rechtssprache typischerweise für Rechtsmittel an die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts verwendet wird (so zB in Art 130 Abs 1 und Art 144 Abs 1 B-VG; vgl zu diesem Begriff auch Balthasar, ZÖR 2003, 261). Insoweit stellt es einen gewissen Wertungswiderspruch dar, dass gleichzeitig mit der Umwandlung des UBAS von einer Verwaltungsbehörde zu einem Gericht von dieser Terminologie abgegangen wird (vgl Muzak/Rohrböck, Der Asylgerichtshof [2008] ##).

Inhaltlich stellt sich so wie bisher die Frage, was unter Asylsachen iSd Art 129c B-VG zu verstehen ist: Die hL und die Judikatur haben diesen Begriff bisher versteinert und daher primär im Lichte der zum Zeitpunkt der Schaffung des UBAS geltenden einfachgesetzlichen Rechtslage interpretiert (VfGH 15. 6. 2001, G 138/00 = VfSlg 16.192; vgl auch Köhler, Anm 7 zu Art 129c B-VG, in: Korinek/Holoubek (Hrsg), Bundesverfassungsrecht). Vor diesem Hintergrund war daher nicht nur die Entscheidung über die Gewährung von Asyl iSd Genfer Flüchtlingskonvention sondern auch die Erteilung eines Aufenthaltsrechts zur Wahrung des Refoulementverbots (nunmehr als subsidiärer Schutz bekannt; vgl Putzer/Rohrböck, Leitfaden Asylrecht (2007) Rz 73ff mwN) erfasst, nicht dagegen die Entscheidung über die Betreuung von Asylwerbern. Der VfGH (17. 3. 2005, G 78/04 = VfSlg 17.516) hat die Relevanz des historischen Befunds aber insofern relativiert, als er es für ausreichend erachtet hat, wenn eine bestimmte Regelung ihrer Art nach bei der Erlassung der B-VG-Nov 1997 in asylrechtlichen Vorschriften enthalten war. Jüngst ist er sogar darüber hinausgegangen, indem er nur einen Kernbereich der Asylsachen als dem UBAS vorbehalten ansieht (VfGH 3. 10. 2006, G 33/06). Diese – dogmatisch nicht überzeugende – Sichtweise ermöglichte dem VfGH, die Versorgungsleistungen an Asylwerber als „Asylsachen“ zu betrachten, auch wenn diese Leistungen nicht zum „Kernbereich“ der Asylsachen zählen würden; damit vermied er die ansonsten naheliegende Konsequenz der Verfassungswidrigkeit der Betreuungsregelungen aufgrund der Zuständigkeit der UVS der Länder. Die These vom „Kernbereich“ stützt sich allerdings auf den Ermächtigungscharakter des Art 129c aF betr den UBAS, der auf Art 129c nF hinsichtlich des AsylGH nicht mehr zutrifft. Art 129c aF B-VG enthält eine Ermächtigung an den einfachen Gesetzgeber, den UBAS als weiteren UVS einzurichten. Gegen die vom VfGH vertretene Auffassung spricht aber, dass sich die Ermächtigung bloß auf die Errichtung bezog. Der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers war daher darauf beschränkt, ob er den UBAS errichtet oder nicht (vgl etwa Grof, Der UFS im Vergleich zu den UVS und zum UBAS am Beispiel des Kriteriums der Unabhängigkeit, ZUV 2003, 50). War der UBAS einmal errichtet, war er mangels entsprechender verfassungsrechtlicher Differenzierung mit sämtlichen Asylsachen zu betrauen.

Bisher waren in Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG als hier einschlägige Tatbestände „Abschiebung“, „Abschaffung“ und „Ausweisung“ genannt. Die B-VG-Nov BGBl I 1008/2 ersetzte den dem Reichsschubgesetz 1871, RGBl. Nr. 88, entnommenen, heute nicht mehr gebräuchlichen Begriff der „Abschaffung“ in Art. 10 Abs 1 Z 3 B-VG durch das – allerdings nicht synonyme – Wort "Aufenthaltsverbot" und fügte "Asyl" Asyl“ in Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG als neuen Kompetenztatbestand ein. Dieser Umstand lässt es als plausibel erscheinen, den Begriff „Asylsachen“ mit diesem kompetenzrechtlichen Begriff gleichzusetzen (so auch Wiederin, Der gerichtliche Rechtsschutz in Asylsachen, migralex 2008, 7). Zwar wird in Art Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG und Art 102 Abs 2 B-VG schlichtweg von „Asyl“ gesprochen während Art 129c B-VG im Hinblick auf den durch den AsylGH sachlich zu vollziehenden Bereich den Ausdruck „Asylsachen“ gebraucht. Doch spricht für die Gleichsetzung dieser Begriffe der Umstand, dass die Mat zu Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG dem Begriff „Asylsachen“ als Klammerausdruck einen Verweis auf Art 129c Abs 1 Z 1 B-VG anfügen. Wörtlich heißt es: „Asylangelegenheiten (vgl. Art 129c Abs. 1 Z 1 B-VG [„Asylsachen“]) sollen künftig einen eigenen Kompetenztatbestand bilden, der ebenfalls in die Aufzählung des Art. 102 Abs. 2 B-VG aufgenommen werden soll“ (314 BlgNR 23. GP Regierungsvorlage - Vorblatt und Erläuterungen 7).

Den Mat sind allerdings keinerlei Hinweise darüber zu entnehmen, welcher Inhalt dem neu geschaffenen Kompetenztatbestand zukommen soll. Zu dessen Bestimmung ist daher mangels konkreter Anhaltspunkte für den Willen des Verfassungsgesetzgebers die Versteinerungstheorie heranzuziehen. Obgleich das Asylrecht im Vergleich zu 1997 inzwischen durch das mit 1. 1. 2006 in Kraft getretene AsylG 2005 inhaltlich neu geregelt wurde, haben sich dessen Umfang und Abgrenzung nicht verändert. Ebenso wie das AsylG 1997 regelt auch das AsylG 2005 die Gewährung von Asyl für Fremde, denen die Gefahr einer Verfolgung aus den in der Genfer Flüchtlingskonvention genannten Gründen droht sowie die in einem gemeinsamen Verfahren verbundene Gewährung von subsidiärem Schutz. Diese Regelungsbereiche sind daher sowohl als „Asyl“ iSd Kompetenztatbestandes des Art 10 Abs 1 Z 3 B-VG als auch als Asylsachen iSd Neufassung des Art 129c B-VG anzusehen. Diese Überlegungen sprechen dafür, dass jedenfalls alle Angelegenheiten umfasst sind, die bisher dem UBAS zukamen.

Es stellt sich auch die Frage, ob asylrechtliche Ausweisungen „Asylsachen“ iSd Art 129c B-VG darstellen. Der historische Befund der einfachgesetzlichen Rechtslage zum Zeitpunkt der Schaffung des UBAS spricht dafür, wurde doch mit dem AsylG 1997 erstmals ein eigener spezifischer Ausweisungstatbestand im Asylrecht geschaffen (die Zulässigkeit der Regelung von Ausweisungen als Asylsachen bejahend VfSlg 16.122; vgl auch Fessl, Die Ausweisung Fremder durch die Asylbehörden ist nicht verfassungswidrig, ZUV 2005, 61). Dagegen kann aber zunächst eingewendet werden, dass das Wort „Asyl“ von seiner Bedeutung her die Gewährung von Schutz meint, während eine Ausweisung mit der Verpflichtung, das Land zu verlassen, einen nahezu konträren Inhalt hat: Der Begriff „Asyl“ (von griechisch „ásylon“, „Unverletzliches“, „Freistatt“), steht im weiteren Sinn für „vorübergehende Unterkunft“ oder „Heim für Obdachlose und andere Hilfsbedürftige“; im engeren Sinn Zufluchtsort bzw Schutz für juristisch, politisch, religiös oder aus ethnischen Gründen Verfolgte. In dem Wort ásylon steckt der Wortkern „sylon“. Dies bedeutet soviel wie: „gewaltsames Wegreißen“, „Plünderung“, „Raub“, insb „Tempelraub“ bzw „berechtigtes Wegnehmen“. Das Wort sylon wandelte sich zum terminus technicus für das „gewaltsame Wegschleppen von Personen und Sachen zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen“. Der Begriff „to ásylon“ bezeichnete den Ort, an dem die Ausübung des sylon verboten war. Hier bedeutet das Wort soviel wie „Freistätte“, ein Ort also, an welchem ein Verfolgter Schutz findet (Veiter, Asylrecht als Menschenrecht (1969), 87; Kimminich, Asylrecht (1968) 1 ff; ders, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht (1978) 18; Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl (1999) Rz 1). Der Begriff „Asyl“ steht also unter dem Vorzeichen der Schutzgewährung an schutzbedürftige Personen; die Ausweisung ist – wie alle Maßnahmen, die auf die Aufenthaltsbeendigung im Staatsgebiet abzielen – geradezu der logische Gegensatz zum Asylverständnis.

Davon ausgehend könnte die Auffassung vertreten werden, gegen die Erfassung von Ausweisungsregelungen vom Asylbegriff spreche der äußerst mögliche Wortsinn als Schranke jeglicher Interpretation ins Treffen geführt werden. Im Ergebnis erscheint dies aber deswegen nicht zwingend, weil das Asylrecht im spezifischen juristischen der österr Rechtsordnung zugrundeliegenden Sprachgebrauch ein weiterer ist, der seit 1997 auch Entscheidungen über die Ausweisung von Asylwerbern erfasst. Der VfGH hatte zunächst festgehalten, dass die Ausweisung, wie sie in § 5 Asylgesetz 1997 idF BGBl 1999/4 geregelt war, dem Begriff der „Asylsachen“ zu unterstellen sei. Er hatte für evident gehalten, dass der Zuständigkeitsbereich des UBAS im Verhältnis zum Bundesasylamt von Verfassungs wegen (zumindest) alle jene Angelegenheiten umfasst, mit denen das Bundesasylamt durch das AsylG 1997 betraut worden war. Im Wesentlichen begründete der VfGH seine Position mit dem engen zeitlichen Zusammenhang des Inkrafttretens des Asylgesetzes 1997 und der Einrichtungsermächtigung des Art 129c B-VG mit 1. Jänner 1998 (VfGH 8. 3. 2001, G 117/00 = VfSlg 16.122). Es ist allerdings anzumerken, dass das Asylgesetz 1997 das Instrumentarium der asylrechtlichen Ausweisung nur in einem einzigen Fall, nämlich bei Unzuständigkeit Österreichs nach dem Dublin-System (§ 5 Abs 1 Asylgesetz 1997) vorsah, während das AsylG 2005 auch andere zurückweisende sowie abweisende Entscheidungen mit einer solchen Ausweisung verknüpft. Deren darüber hinausgehende Zulässigkeit könnte aber mit der Methode der intrasystematischen Fortentwicklung begründet werden. Auch die vom VfGH vertretene Sicht, wonach es ausreiche, wenn eine Angelegenheit der Art nach zum Versteinerungszeitpunkt 1997 in asylrechtlichen Normen enthalten war, weist in diese Richtung.

Nachdem mit der AsylG-Nov 2003 die Ausweisungskompetenzen der Asylbehörden über „Dublin-Verfahren“ iSd § 5 AsylG 2005 wesentlich erweitert wurden und die sachliche Verknüpfung mit § 5 AsylG 2005 durchbrochen worden war, sah sich der VfGH veranlasst, den Begriff der Asylsachen zu erweitern. Aus dem Umstand, dass das BAA durch das Asylgesetz 1997 zwar mit der Ausweisung nur in den so genannten "Dublin-Fällen" betraut worden sei, dürfe nicht gefolgert werden, dass aufenthaltsbeendende Maßnahmen, die über diese in der Stammfassung des Asylgesetz 1997 vorgesehene Ausweisung hinausreichen, keinesfalls mehr dem Verfassungsbegriff „Asylsachen“ unterstellt werden können. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass der Verfassungsgesetzgeber anlässlich der Einfügung des Art 129c durch die B-VG-Novelle 1997, BGBl. I Nr. 87, von einem Verständnis des Begriffs "Asylsachen" ausgegangen wäre, das nicht auf den konkreten Inhalt des unter einem beschlossenen Asylgesetz 1997 beschränkt gewesen wäre, sondern auch Regelungen einbezogen habe, die ihrer Art nach schon bei der Erlassung der B-VG-Novelle 1997 in asylrechtlichen Vorschriften enthalten waren. Kam aber zu diesem Zeitpunkt auf Grund des § 9 Abs 1 AsylG 1991 den Asylbehörden (auch) die Vollziehung gesetzlicher Regelungen zu, die die Verhängung der Schubhaft zur Sicherung der Ausweisung von Asylwerbern, somit einen Teilbereich der Aufenthaltsbeendigung, betrafen, so müsse angenommen werden, dass auch die Verfügung der aufenthaltsbeendenden Maßnahme noch zu den „Asylsachen“ iSd Art 129c B-VG zähle (VfGH 17. 3. 2005, G 78/04 = VfSlg 17.516). Mit diesem Ansatz ist es nicht mehr möglich, die Grenze zwischen Asylsachen und anderen auf die Aufenthaltsbeendigung zielenden Rechtsinstituten einigermaßen präzise zu ziehen.

Darüber hinaus wurde mit der B-VG-Nov BGBl I 2008/2 nicht nur ein neuer Kompetenztatbestand „Asyl“, sondern gleichzeitig ein solcher „Ausweisung“ geschaffen. Dies wirft die Frage auf, ob der Kompetenztatbestand „Ausweisung“ bloß Ausweisungen nach dem Fremdenpolizeirecht oder auch asylrechtliche Ausweisungen erfasst. Für erstere These spricht eine Wortinterpretation jedenfalls unter der Prämisse, dass ein konkreter Inhalt einer Regelung der bloßen systematischen Einordnung in ein Regelwerk (hier: das AsylG) vorgeht (zur Schwierigkeit der Zuordnung, da sich Bestimmungen desselben G auf verschiedene Kompetenztatbestände gründen können: Öhlinger, Zur Kompetenzlage auf dem Gebiet des Straßenverkehrs, ZVR 1978, 321 (331); Wiederin, Anmerkungen zur Versteinerungstheorie, FS Winkler [1997] 1244). Die Konsequenz einer solchen Sicht wären freilich entweder, dass der Begriff der Asylsachen iSd Art 129c B-VG doch nicht mit dem neuen kompetenzrechtlichen Asylbegriff gleichzusetzen ist oder dass er durch die Schaffung der Kompetenzbestimmung um den Aspekt der Ausweisung reduziert wurden, womit diese Angelegenheiten der Zuständigkeit des UBAS bzw des AsylGH entzogen wurde, was die Verfassungswidrigkeit der im AsylG 2005 enthaltenen Ausweisungsbestimmungen nach sich zöge. Wiederin, migralex 2008, 7, weist zutreffend darauf hin, dass die Gleichsetzung der Begriffe „Asyl“ und „Asylsachen“ mit den derzeit von den Asylbehörden vollzogenen Angelegenheiten zwar Verfassungswidrigkeiten vermeidet, aber dem neuen Asyltatbestand seinen Sinn nimmt.

Erwogen könnte werden, ob insoferne eine gewisse Erweiterung des Begriffs der „Asylsachen“ eingetreten ist, als zum Versteinerungszeitpunkt 2008 eigene Verwaltungsverfahren zur Entscheidung über die Betreuung von Asylwerber bestehen; diese wurden erst 2003 – allerdings legistisch getrennt vom AsylG – aufgrund einer gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtung in der AufnahmeRL 2003/9/EG eingeführt, wobei eine Zuständigkeit der UVS der Länder begründet wurde. Auch diese Problematik scheint der Gesetzgeber nicht gesehen zu haben, was umso bemerkenswerter ist, als die kompetenzrechtliche Einordnung von Regelungen über die Betreuung von Asylwerbern bereits bisher unklar war. In Betracht kamen die Qualifikation als Annex zur bisher wohl auf „Ein- und Auswanderungswesen“ zu stützenden Kompetenz zur Regelung des Asylrechts (aA VfGH 17. 3. 2005, G 78/04 = VfSlg 17.516, wo das Asylrecht auf den Kompetenztatbestand „Fremdenpolizei“ gestützt wird), Sozialhilfe oder „Armenwesen“ iSd Art 12 B-VG. Letztlich ist diese Frage nach wie vor nicht eindeutig zu beantworten. Eine Versteinerung kommt auch hier je nach dem, ob man den Begriff „Asyl“ mit den Inhalten des AsylG gleichsetzt oder auch ebenfalls diesem Rechtsbereich zugehörige, aber legistisch getrennt geregelte Fragen dazurechnet oder nicht, zu konträren Ergebnissen. Eine Bejahung der Einordnung der Betreuungsregelungen unter den kompetenzrechtlichen Asylbegriff hätte auch die Verfassungswidrigkeit der landesrechtlichen Betreuungsregelungen, die in Umsetzung der – kompetenzrechtlich mangels Außenwirksamkeit an sich nicht relevanten (vgl näher Muzak, Art 63 EGV, in: Mayer [Hrsg], Kommentar zum EGV/EUV) – Grundversorgungsvereinbarung gem Art 15a B-VG ergangen sind, zur Folge. Ob diese Konsequenzen vom Verfassungsgesetzgeber beabsichtigt waren oder überhaupt gesehen wurden, darf mit gutem Grund bezweifelt werden.

Diese Überlegungen zeigen jedenfalls, dass die Änderung der Kompetenzbestimmungen das Fremden- und Asylrecht betreffend durch die B-VG-Nov BGBl I 2008/2 oberflächlich und vor allem ohne systematische Überlegungen entworfen wurde. Dies spiegelt sich auch im Fehlen jeglicher Erörterungen in den Mat zu diesen Problemen wider.

Primär erscheint es aufgrund des Art 129f B-VG Aufgabe des zuständigen einfachen Bundesgesetzgebers, den Begriff der Asylsachen durch einfachgesetzliche Zuordnung konkreter Angelegenheiten zum AsylGH näher auszugestalten. Darüber hinaus erwägt Wiederin eine unmittelbare Anwendbarkeit dieser Bestimmung, indem er unter der Prämisse der Zuordnung der Betreuung von Asylwerbern zu den Asylsachen einen verfassungsunmittelbaren Rechtszug von den UVS der Länder zum AsylGH nennt (Wiederin, migralex 2008, 7 (FN 18) So auch Balthasar, Anmerkungen zum gegenwärtigen Instanzenzug in Asylsachen, migralex 2008 (im Druck)). Ein solcher erscheint verfassungsrechtlich zunächst insofern nicht ausgeschlossen, als der AsylGH als besonderes Gericht konzipiert ist, das sich von weisungsgebundenen Verwaltungsbehörden noch stärker abhebt als die UVS einschließlich des UBAS. Dies könnte dafür sprechen, eine Eingliederung von UVS der Länder in den administrativen Instanzenzug, der dem AsylGH vorangeschaltet ist, für zulässig zu erachten. Dagegen spricht allerdings, dass die UVS der Länder – obgleich dies einfachgesetzlich anders konzipiert ist – nach dem System des B-VG ebenfalls außerhalb des Instanzenzugs stehen (vgl Mayer, Die unabhängigen Verwaltungssenate in den Ländern, in: Walter (Hrsg) Verfassungsänderungen 1988 (1989) 99; Thienel, Das Verfahren der Verwaltungssenate2 (1992) …..; vgl Köhler, Rz 4 zu Art 129a B-VG, in: Korinek/Holoubek (Hrsg), Bundesverfassungsrecht; Frank, Zulässigkeit eines Instanzenzuges gegen Bescheide oberster Verwaltungsorgane, ecolex 2002, 542), indem sie gem Art 129c Abs 1 B-VG nach dessen Erschöpfung entscheiden. Damit kommt ihnen insoweit funktionell eine dem AsylGH gleichartige Stellung zu. Wenn ein besonderes Organ nach Erschöpfung des Instanzenzugs zu entscheiden hat, schließt dies aber eine Entscheidung eines weiteren solchen Organs, sofern dies nicht ausdrücklich angeordnet ist, aus.

Für die Position Wiederins spricht dagegen eine Nuance im Wortlaut: Während in Art 129a B-VG von der Erschöpfung des "administrativen" Instanzenzugs die Rede ist, spricht Art 129c – gleich wie Art 131 – schlicht vom "Instanzenzug". Dagegen könnte allerdings wiederum eingewendet werden, die Ermächtigung zur Begründung einer Zuständigkeit der UVS der Länder sei deswegen in Asylsachen nicht anwendbar, weil Art 129c betr die Zust des AsylGH dazu eine lex specialis bilde. Im Ergebnis haben beide Positionen Argumente für sich. Unter Zugrundelegung erstgenannter Sichtweise erschiene jeglicher Rechtszug von den UVS der Länder an den AsylGH verfassungswidrig (ebenso umgekehrt). Die Konsequenz der These von der Einordnung der Betreuung von Asylwerbern unter den verfassungsrechtlichen Begriff der Asylsachen wäre daher unter dieser Prämisse nicht ein verfassungsunmittelbarer Rechtszug an den AsylGH, sondern die Verfassungswidrigkeit der entsprechenden eine Zuständigkeit der UVS der Länder normierenden Bestimmungen des GrundversorgungsG-Bund bzw der Betreuungsgesetze der Länder.

Im Ergebnis ist daher die Kompetenzfrage nicht eindeutig lösbar. Gute Gründe sprechen dafür, dass der verfassungsrechtliche Zuständigkeitsbereich des neuen AsylGH dem des vormaligen UBAS entspricht. Eine Einschränkung durch Herausnahme der Ausweisungen erschiene aber im Hinblick auf die Systematik der neuen Kompetenzverteilung iVm den Ausführungen in den Mat, die von der Gleichsetzung der in Art 10 einerseits und Art 129c B-VG andererseits enthaltenen Asylbegriffe ebenfalls vertretbar. Nicht gänzlich auszuschließen, aber letztlich mangels konkreter Anhaltspunkte für einen in diese Richtung weisenden Willen des Verfassungsgesetzgebers ist die Erweiterung der Zuständigkeit des AsylGH gegenüber der des UBAS um Aspekte der Betreuung von Asylwerbern. Folgt man allerdings den Materialien (314 BlgNR 23. GP), sollte vor dem Hintergrund des Art 129c B-VG die Reichweite des Begriffs „Asylsachen“ nicht geändert werden.

Der Asylrechtsbereich setzt sich im Wesentlichen aus drei Rechtssphären zusammen: Völkerrecht, EU-Recht und innerstaatliche Rechtsordnung. Diese Rechtsbereiche stehen nicht isoliert jede für sich, sondern sie beeinflussen und durchdringen einander.