EU-rechtliche Aspekte

Herrnritt, Das Verwaltungsverfahren [1932]; Hellbling, Kommentar zu den Verwaltungsverfahrensgesetzen I [1953]; Mannlicher/Quell, Das Verwaltungsverfahren I8 [1975]; Ringhofer, Die österreichischen Verwaltungsverfahrensgesetze I9 [1983]; Waler/Mayer, Das österreichische Zustellrecht [1983]; Ramcharan, Evidence, in: ders [Hrsg], International Law and Fact-Finding in the Field of Human Rights [1984]; Adamovich/Funk, Allemeines Verwaltungsrecht3 [1987]; Aichlreiter, Österreichisches Verordnungsrecht I [1988]; Fasching, Lehrbuch des österreichischen Zivilporzessrechts2 [1990]; Rohrböck, Die Prozeßfähigkeit minderjähriger Asylwerber, ZfV 1991, 1; Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht [1996]; Kokott, Beweislastverteilung und Prognoseentscheidungen bei der Inanspruchnahme von Grund- und Menschenrechten, in: Frowein/Steinberger/Wolfram [Hrsg], Beiträge zum ausländischen Recht und Völkerrecht [Band 110] 389; Hatje, Art 10 EGV, Rz 34, in: Schwarze [Hrsg] EU-Kommentar [2000]; Potacs, Die Europäische Union und die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts, 14. ÖJT I/1 [2000]; Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht2 [2001] 112; Hengstschläger, Verwaltungsverfahrensrecht [2002]; Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003]; Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht3 [2004]; Neuhold, Abgrenzungen, Strukturmerkmale und Besonderheiten der Völkerrechtsordnung, in: Neuhold/Hummer/Schreuer (Hrsg), Österreichisches Handbuch des Völkerrechts4 [2004] Rz 69; Zemanek, Völkervertragsrecht, in: Neuhold/Hummer/Schreuer (Hrsg), Österreichisches Handbuch des Völkerrechts4 [2004] Rz 338; Hengstschläger/Leeb, AVG I [2004] II [2005]; Balthasar, „Spezialbehörde“ Asylsenat als Basis für einen „Asylgerichtshof“? migralex 2006, 56.

Auch aus dem europäischen Gemeinschaftsrecht ergeben sich – wegen dessen supranationalen Charakters – im Bereich der sog „ersten Säule“ Konsequenzen für die Gestaltung des Verwaltungsverfahrensrechts und dessen Vollzug. Die Eigenart des Gemeinschaftsrechts besteht darin, dass den unmittelbar anwendbaren Vorschriften des Gemeinschaftsrechts Vorrangwirkung gegenüber entgegenstehenden innerstaatlichen Vorschriften zukommt: Im Falle eines Konflikts zwischen innerstaatlichem Recht und Gemeinschaftsrecht ist die Gemeinschaftsvorschrift anzuwenden und die entgegenstehende innerstaatliche Vorschrift unangewendet zu lassen. Diese Vorrangwirkung ist nach der Rechtsprechung des EuGH nicht nur von den Gerichten, sondern auch von den Verwaltungsbehörden zu beachten (vgl Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht3 [2004] 60; vgl etwa auch EuGH Großkrotzenburg, Slg 1995, I-2189; 7. 1. 2004 Delena Wells Rs C-201/02; EuGH Fratelli Costanzo Slg 1989, 1839 Rz 30; VwGH 21. 6. 1999, 97/17/0501; 27. 6. 2002, 99/10/0179).

Das Gemeinschaftsrecht ist nur ausnahmsweise unmittelbar durch Gemeinschaftsbehörde zu vollziehen („direkter Vollzug“; s dazu Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003] Rz 31/2), der weitaus überwiegende Teil des Gemeinschaftsrechts ist von den nationalen Behörden (Gerichten wie Verwaltungsbehörden) zu vollziehen („indirekter Vollzug“). Dabei kann man zwischen dem „unmittelbarenindirekten Vollzug“ (der unmittelbar anwendbaren Gemeinschaftsvorschriften) und dem „mittelbaren direkten Vollzug“ (der in Umsetzung des Gemeinschaftsrechts ergangenen nationalen Vorschriften) unterscheiden (Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht3 [2004] 60).

Nach hA hat die EU keine Kompetenz zur Schaffung von allgemeinen Verfahrens- und Organisationsregeln für den indirekten Vollzug (vgl auch die diesbezügliche Erklärung 43 zur Schlussakte des Amsterdamer Vertrages); man spricht in diesem Zusammenahng von der „Verfahrensautonomie“ der Mitgliedstaaten. Nur in Ausnahmefällen ist die EU zur „punktuellen“ Festlegung von organisatorischen oder verfahrensrechtlichen Vorgaben im Rahmen des indirekten Vollzuges ermächtigt (Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003] Rz 31/2; Hatje, Art 10 EGV, Rz 34, in: Schwarze [Hrsg] EU-Kommentar [2000]; Kahl, Art 10 EGV, Rz 23, in: Callies/Ruffert [Hrsg], Kommentar zu EU-Vertrat und EG-Vertrag2 [2002]). Partiell bestehen solche Regelungen (etwa für die Umweltverträglichkeitsprüfung, Vergaberechtsschutz und Asylrecht); auch diese können prinzipiell unmittelbar anwendbar sein. Im übrigen hat mangels gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben der indirekte Vollzug des materiellen Gemeinschaftsrechts nach dem nationalen Organisations- und Verfahrensrecht zu erfolgen („Grundsatz der organisations- und verfahrensrechtlichen Autonomie der Mitgliedstaaten“; vgl dazu Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht3 [2004] 60; EuGH Deutsche Milchkontor, Slg 1983, 2633 Rz 17; Edilizia Industriale Siderurgica Slg 1998 I-4951). Im Asyl- und Migrationsbereich ist die Verfahrensautonmie der Mitgliedstaaten in vielen Bereichen eingeschränkt (s dazu Art 63 EG-Vertrag); dabei geht es generell um „Asylmaßnahmen“ in näher umschriebenen Sachbereichen..

Den Mitgliedstaaten steht damit – soweit nicht ausnahmsweise Gemeinschaftsvorschriften bestehen – insb die Regelung der Behördenzuständigkeit, ihrer Organisation und ihres Verfahrens frei. Die österreichischen Verwaltungsbehörden und Gerichte haben somit bei Vollziehung des Gemeinschaftsrechts nach österreichischem Verfahrensrecht vorzugehen, soweit nicht unmittelbar anwendbare gemeinschaftsrechtliche Vorschriften anderes anordnen. Der EuGH hat allerdings Grundsätze entwickelt, die bei Gestaltung und Anwendung des nationalen Organisations- und Verfahrensrechts – soweit der Vollzug von Gemeinschaftsrechts betroffen ist – zu beachten sind: Das nationale Verfahrens- und Organisationsrecht darf die Durchsetzung des Gemeinschaftsrechts nicht praktisch unmöglich machen oder wesentlich erschweren („Effektivitätsgrundsatz“ auch „Grundsatz der Wirksamkeit“, „Effizienzgebot“ bzw „Beeinträchtigungsverbot“ ; vgl EuGH Peter Slg 1993 I-2981 Rz 8; Dilexport Slg 1999, I-579). Der EuGH betont in diesem Zusammenhang, das Gebot , dem Gemeinschaftsrecht gößtmögliche Wirksamkeit zu verschaffen (vgl zB EuGH 14. 12. 1995, Peterbroeck, Slg 1993, I-4599; 14. 12. 1995, C-431/93 van Schijndel/van Veen, Slg 1995, I-4705).

Das nationale Verfahrens- und Organisationsrecht darf – soweit es um die Vollziehung des Gemeinschaftsrecht geht (s Art 12 EGV) – nicht ungünstiger gestaltet werden als für entsprechende innerstaatliche Verfahren, und es muss diskriminierungsfrei angewendet werden („Diskriminierungsverbot“ auch „Äquivalenzprinzip“, „Gleichwertigkeitsgrundsatz“, „Gleichbehandlungsgrundsatz“; vgl zB EuGH Deutsche Milchkontur Slg 1983, 2633, Rz 19; Johnson Slg 1994. I-5483 Rz 21). Das nationale Recht darf die Durchsetzung von Gemeinschaftsrecht nicht schwieriger gestalten als die des vergleichbaren nationalen Rechts („Vereitelungsverbot“; Potacs, Die Europäische Union und die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts, 14. ÖJT I/1 [2000] 28).

Bei Vollziehung von Gemeinschaftsrecht muss letztlich ein Gericht iSd Art 234 EGV angerufen werden können, das einen effektiven Rechtsschutz bietet („Gebot des gerichtlichen Rechtschutzes“; „Rechtschutz durch Gerichte“; vgl EuGH Kommission/Deutschland Slg 1991, I-4983 Rz 13; näher isnb auch Grabenwarter, Die Europäische Union und die Gerichtsbarkeit des öffentlichen Rechts, 14. ÖJT 1/2 [2001] 26); dies ist in vielen Richtlinien auch explizit vorgesehen (zB Gleichbehandlungsrichtlinie, Rechtsmittelrichtlinie für öffentliche Auftragsvergaben). Derart sollen Gerichte anrufbar sein, die die Möglichkeit der Einholung einer Vorabentscheidung beim EuGH haben (Schima, in: Mayer [Hrsg], EU- und EG-Vertrag [Loseblattausgabe seit 2003] Art 234; Öhlinger/Potacs, Gemeinschaftsrecht und staatliches Recht2 [2001] 112; Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003] Rz 31/3).

Bei Vollziehung des Gemeinschaftsrechts sind die Grundsätze der Verhältnismäßigkeit, der Rechtssicherheit, des Vertrauensschutzes, das Recht auf Gehör und auf Begründung von Entscheidungen zu beachten (Rechtstaatliche Verfahrensgrundsätze; vgl Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003] Rz 31/3; Thienel, Verwaltungsverfahrensrecht3 [2004] 61; eingehend auch Holzinger/Köhler, Verwaltungsverfahrensrecht2 [2001] 10; Haibach, Die Rechtsprechung des EuGH zu den Grundsätzen des Verwaltungsverfahrens, NVwZ 1998, 456).

Weiters sind zu beachten: die Pflicht zur ausreichenden Begründung von Entscheidungen, zur Bekanntgabe bzw Veröffentlichung sowie der Grundsatz des rechtlichen Gehörs. Weitestgehend vergleichbar der Offizialmaxime und dem Gebot der materiellen Wahrheit postuliert der EuGH den „Amtsermittlungsgrundsatz“ (Walter/Mayer, Verwaltungsverfahrensrecht8 [2003] Rz 31/3; Potacs, Der Vollzug des Gemeinschaftsrechts im österreichischen Verwaltungsrecht, in: Hauer [Hrsg], Die Handhabung des Gemeinschaftsrechts in der österreichischen Verwaltung [2002] 5).

Im Rahmen des Asylrechtsbereiches enthalten – gestützt auf Art 63 EG-Vertrag – zahlreiche Rechtsakte der EU auch verfahrensrechtliche und oragnisationsrechtliche Komponenten: Von wesentlicher Bedeutung sind insb: ENTSCHLIESSUNG über offensichtlich unbegründete Asylanträge; ENTSCHLIESSUNG zu einem einheitlichen Konzept in bezug auf Aufnahmedrittländer; SCHLUSSFOLGERUNGEN betreffend Länder, in denen im allgemeinen keine ernstliche Verfolgungsgefahr besteht; Beweismittel im Rahmen des Dubliner Übereinkommens (vom Rat am 20. Juni 1994 angenommener Text); Einheitliches Formular zur Bestimmung des für die Prüfung eines Asylantrags zuständigen Staates (vom Rat am 20. Juni 1994 angenommener Text); Laissez-passer-Formular für die Überstellung eine Asylberwerbers von einem Mitgliedstaat in den anderen (vom Rat am 20. Juni 1994 angenommener Text); ENTSCHLIESSUNG DES RATES vom 20. Juni 1995 über Mindestgarantien für Asylverfahren; ENTSCHLIESSUNG DES RATES vom 25. September 1995 zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen; BESCHLUSS DES RATES vom 4. März 1996 über ein Warn- und Dringlichkeitsverfahren zur Lastenverteilung hinsichtlich der Aufnahme und des vorübergehenden Aufenthalts von Vertriebenen; GEMEINSAME MASSNAHME vom 4. März 1996 - vom Rat aufgrund von Art K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen - betreffend den Transit auf Flughäfen; GEMEINSAMER STANDPUNKT vom 4. März 1996 - vom Rat aufgrund von Artikel K.3 des Vertrages über die Europäische Union festgelegt - betreffend die harmonisierte Anwendung der Definition des Begriffs "Flüchtling" in Artikel 1 des Genfer Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge; ENTSCHLIESSUNG DES RATES vom 26. Juni 1997 betreffend unbegleitete minderjährige Staatsangehörige dritter Länder; BESCHLUSS DES RATES vom 26. Juni 1997 zur Beobachtung der Durchführung der Rechtsakte im Asylbereich; ÜBEREINKOMMEN über die Bestimmung des zuständigen Staates für die Prüfung eines in einem Mitgliedstaat der Europäischen Gemeinschaften gestellten Asylantrags - Dubliner Übereinkommen (ABl 19. 8. 1997, C 254; BGBl III 1997/165; HTML-Fassung); BESCHLUSS Nr. 1/97 vom 9. September 1997 des Ausschusses nach Art. 18 des Dubliner Übereinkommens vom 15. Juni 1990 über Bestimmungen zur Durchführung des Übereinkommens; BESCHLUSS Nr. 2/97 vom 9. September 1997 de Ausschusses nach Artikel 18 des Dubliner Überinkommens vom 15. Juni 1990 über die Verfahrensregeln des Ausschusses; GEMEINSAME MASSNAHME vom 26. April 1999 - vom Rat aufgrund vn Artikel K.3 des Vertrags über die Europäische Union angenommen - betreffend Projekte und Maßnahmen zu konkreten Unterstützung der Aufnahme und der freieilligen Rückführung von Flüchtlingen, Vertriebenen und Asylbewerbern einschließlich Sofothilfemaßnahmen für Personen, die infolge der jüngsten Ereignisse im Kosovo geflüchtet sind; VERORDNUNG (EG) Nr. 2725/2000 DES RATES vom 11. Dezember 2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens; RICHTLINIE 2001/40/EG DES RATES vom 28. Mai 2001 über die gegenseitige Anerkennung von Entscheidungen über die Rückführung von Drittstaatsangehörigen; RICHTLINIE 2001/55/EG DES RATES vom 20. Juli 2001 über Mindestnormen für die Gewährung vorübergehenden Schutzes im Falle eines Massenzustroms von Vertriebenen und Maßnahmen zur Förderung einer ausgewogenen Verteilung der Belastungen, die mit der Aufnahme dieser Personen und den Folgen dieser Aufnahme verbunden sind, auf die Mitgliedstaaten (beachte dazu auch die UNHCR-Stellungnahme); VERORDNUNG (EG) Nr. 407/2002 DES RATES vom 28. Februar 2002 zur Festlegung von Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 2725/2000 über die Einrichtung von „Eurodac“ für den Vergleich von Fingerabdrücken zum Zwecke der effektiven Anwendung des Dubliner Übereinkommens; RICHTLINIE 2003/9/EG DES RATES vom 27. Januar 2003 zur Festlegung von Mindestnormen für die Aufnahme von Asylbewerbern in den Mitgliedstaaten; VERORDNUNG (EG) Nr. 343/2003 DES RATES vom 18. Februar 2003 zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist (beachte dazu auch die UNHCR-Stellungnahme); VERORDNUNG (EG) Nr. 1560/2003 DER KOMMISSION vom 2. September 2003 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 343/2003 des Rates zur Festlegung der Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaats, der für die Prüfung eines von einem Drittstaatsangehörigen in einem Mitgliedstaat gestellten Asylantrags zuständig ist; RICHTLINIE 2003/86/EG DES RATES vom 22. September 2003 betreffend das Recht auf Familienzusammenführung; RICHTLINIE 2003/109/EG DES RATES vom 25. November 2003 betreffend die Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen; RICHTLINIE 2004/81/EG DES RATES vom 29. April 2004 über die Erteilung von Aufenthaltstiteln für Drittstaatsangehörige, die Opfer des Menschenhandels sind oder denen Beihilfe zur illegalen Einwanderung geleistet wurde und die mit den zuständigen Behörden kooperieren; RICHTLINIE 2004/83/EG DES RATES vom 29. April 2004 über Mindestnormen für die Anerkennung und den Status von Drittstaatsangehörigen oder Staatenlosen als Flüchtlinge oder als Personen, die anderweitig internationalen Schutz benötigen, und über den Inhalt des zu gewährenden Schutzes; BESCHLUSS DES RATES vom 22. Dezember 2004 über die Anwendung des Verfahrens des Artikels 251 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft auf bestimmte Bereiche, die unter Titel IV des Dritten Teils dieses Vertrags fallen (2004/927/EG).

Zahlreiche verfahrensrechtliche Ansätze enthält die RICHTLINIE 2005/85/EG DES RATES vom 1. Dezember 2005 über Mindestnormen für Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Zuerkennung und Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft wurde bereits kundgemacht (ABl 13. 12. 2005, L 326, 13; HTML); diese Richtlinie muss mit Ausnahme deren Art 15, dem bis zum 1. Dezember 2008 iim Rahmen der innerstaatliche Rechtsordnung entsprochen werden muss, bis spätestens 1. Dezember 2007 umgesetzt sein (Art 43). Die gegenständliche Richtlinie enthält Bestimmungen betreffend den Zugang zum Verfahren (Art 6), die Berechtigung zum Verbleib im Mitgliedstaat während der Prüfung des Antrags (Art 7), Anforderungen an die Prüfung von Anträgen (Art 8), Anforderungen an die Entscheidung der Asylbehörde (Art 9), Garantien für Asylwerber (Art 10), Verpflichtungen de Asylwerber (Art 11), die Ladung zur persönlichen Anhörung (Art 12), Anforderungen an die persönliche Anhörung (Art 13), den Anspruch auf Rechtsberatung und –vertretung (Art 15), Umfang der Rechtsberatung und –vertretung (Art 16), Garantien für unbegleitete Minderjährige (Art 17), den Gewahrsam (Art 18), Verfahren bei Rücknahme des Antrags (Art 19), Verfahren bei stillschweigender Rücknahme des Antrags oder Nichtbetreibung des Verfahrens (Art 20), die Rolle des UNHCR (Art 21), die Einholung von Informationen zu Einzelanträgen (Art 22), Prüfungsverfahren (Art 23), besondere Verfahren (Art 24), Unzulässige Anträge (Art 25), das Konzept des ersten Asylstaats (Art 26), das Konzept des sicheren Drittstaats (Art 27), unbegründete Anträge (Art 28), eine gemeinsame Minimalliste der als sichere Herkunftsstaaten geltenden Drittstaaten (Art 29), nationale Bestimmungen von Drittstaaten als sichere Herkunftsstaaten (Art 30), das Konzept des sicheren Herkunftsstaats (Art 31), Folgeanträge (Art 32), das Nichterscheinen (Art 33), (weitere) Verfahrensvorschriften (Art 34), das Verfahren an der Grenze (Art 35), das europäische Konzept der sicheren Drittstaaten (Art 36), die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (Art 37), Verfahrensbestimmungen betreffend die Aberkennung der Flüchtlingseigenschaft (Art 38) und das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf (Art 39).