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Titel:

(Flucht-)Schutzalternative

Die Genfer Flüchtlingskonvention enthält ein Rechtsinstitut der Drittstaatsicherheit (Schutzalternative) nicht ausdrücklich. Dessen ungeachtet wird – weithin ohne nähere Begründung – allgemein vertreten, dass Regelungen betreffend die Drittstaatsicherheit zulässig sind (vgl Rohrböck, Fragen der Drittstaatsicherheit I, migralex 2004, 51). Die Problematik über die Zulässigkeit des Rechtsinstituts der Drittstaatssicherheit gipfelt letztendlich in der Frage,unter welchen Voraussetzung sich ein Vertragsstaat der Genfer Flüchtlingskonvention bzw ein Vergragsstaat der EMRK seiner ihm an und für sich nach diesen Konventionen obliegenden Verpflichtungen rechtmäßig entziehen darf. Diese Frage ist aber nicht nur für die Drittstaatsicherheit von Bedeutung, sondern für sämtliche Rechtsinstitute, welche im Kern die Enthebung des Zufluchtsstaates von seiner (völkerrechtlichen) Verantwortlichkeit zum Gegenstand haben, etwa die Konstruktion der internen (innerstaatlichen bzw inländischen) Fluchtalternative (vgl § 11 AsylG 2005) und das „Dubliner Zuständigkeitssystem“ (vgl § 5 AsylG 2005). Es darf daher nicht verwundern, dass diese und ähnliche Rechtsinstitute, die man besser unter dem Oberbegriff der „Schutzalternative“ zusammenfassen könnte, häufig vergleichbare Probleme (etwa Fragen der Verfolgungsfreiheit, der sog. Kettenabschiebung oder der zumutbaren Inanspruchnahmemöglichkeit eines außerhalb des Zufluchtsstaates bestehenden Schutzes) aufwerfen, beruhen sie doch im Hinblick auf deren Zulässigkeit und inhaltliche Ausgestaltungsmöglichkeit auf demselben völkerrechtlichen Fundament (Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 181; Rohrböck, Drittstaatsicherheit I, migralex 2004, 52).

Die Rechtfertigung betreffend die Zulässigkeit des Rechtsinstituts der Drittstaatsicherheit und vergleichbarer Rechtsinstitute im Rahmen der sog „Schutzalternative“ aber auch deren materiellen Schranken finden sich, da sich durch reine Textinterpretation und ergänzende Auslegungsmittel eine Lösung nicht zufriedenstellend finden lässt, im Lichte von „Ziel und Zweck“ der Genfer Flüchtlingskonvention (siehe dazu Art 31 Abs 1 WVK). Es ist nicht Zweck der Konvention, dass ein Vertragsstaat einem Flüchtling Asyl gewährt, wenn bereits ein anderer Staat oder eine staatsähnliche Organisation in die Schutzpflichten des Zufluchtsstaates eingetreten ist bzw ohne Risiko von Schutzlücken unmittelbar eintreten wird und somit eine Schutzbedürftigkeit des Flüchtlings nicht (mehr) vorliegt. Wenn die Genfer Flüchtlingskonvention Rechtsinstitute einer alternativen Schutzgewährung nicht ausdrücklich anspricht, so weisen die Bestimmungen der Art 1 Abschn C und Art 1 Abschn E Genfer Flüchtlingskonvention doch deutlich in diese Richtung. In Ziel und Zweck der Genfer Flüchtlingskonvention liegen nicht nur die Rechtfertigung für das Rechtsinstitut der Drittstaatsicherheit, sondern zugleich auch die Schranken für deren inhaltliche Ausgestaltung dieses Rechtsinstituts durch die Vertragsstaaten. Tun sich durch innerstaatliche Regelungen (nicht nur) die Drittstaatsicherheit betreffend Schutzlücken (gefährliche Momente) auf, verstoßen sie gegen die Genfer Flüchtlingskonvention (bedenklich Feßl/Holzschuster, Asylgesetz 1997. Praxiskommentar [Loseblattausgabe] 40: die die Zulässigkeit des Rechtsinstituts der Drittstaatsicherheit auf das an sich fragwürdige Argument stützen, die Genfer Flüchtlingskonvention gewähre kein Recht auf Asyl, sondern nur Rechte im Asyl). Gefahrenmomente finden sich in den Drittstaatsregelungen nahezu aller Staaten, auch wenn sie oft auf den ersten Blick nicht ins Auge stechen: unwiderlegliche (oder durch den Asylwerber praktisch nicht zu widerlegende) Vermutung der Sicherheit einzelner Staaten; Abstraktion vom Einzelfall durch besondere Beweisregeln (etwa Unterzeichnung oder Ratifikation spezieller Völkerrechtsinstrumente wie Genfer Flüchtlingskonvention, EMRK, UN-Pakte etc); Verschiebung von Beweislasten auf Asylwerber, die diese faktisch nicht zu tragen vermögen; Annahne der Drittstaatsicherheit selbst bei ineffektiven Verfahren und bei bestehender Gefahr der Kettenabschiebung im potentiell sicheren Drittstaat etc. Die Prüfung der Drittstaatsicherheit hat – wie die Prüfung der Flüchtlingseigenschaft auch – im Einzelfall zu erfolgen (siehe dazu UNHCR, Die Anwendung des Konzepts „sicheres Drittland“ und seine Auswirkungen auf den Umgang mit Massenfluchtbewegungen und auf den Flüchtlingsschutz [2001] 4). Dazu haben der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) und der unabhängige Bundesasylsenat (UBAS) reichhaltige Judikatur entwickelt.

Mit der Zulässigkeit und den inhaltlich rechtmäßigen Grenzen des Rechtsinstituts der Drittstaatsicherheit un dim weiteren der Schutzalternative überhaupt ist auch die Frage verbunden, welche Anstrengungen ein Staat unternehmen muss, um bei deren Umsetzung mögliche Gefahren für Menschen, die potentiell unter den Schutzbereich der Genfer Flüchtlingskonvention fallen, hintan zu halten. Da das Rechtsinstitut der Drittstaatsicherheit in der Genfer Flüchtlingskonvention ihre Wurzeln hat, sind hier die Regeln des Völkervertragsrechts maßgebend: Jeder Vertragsstaat der Genfer Flüchtlingskonvention ist verpflichtet, die ihn treffenden völkervertragsrechtlichen Pflichten nach dem Prinzip von Treu und Glauben zu erfüllen (zum Prinzip von Treu und Glauben siehe etwa Zemanek, Das Völkervertragsrecht, in Neuhold/Hummer/Schreuer (Hrsg), Österreichisches Handbuch des Völkerrechts, Rz 328 und die dort zit Lit; Dok Völkerrecht: Interpretation im Völkerrecht). Er kann sich diesen Verpflichtungen nur dann entziehen, wenn er nach Treu und Glauben (dh mit einer sehr hohen Sicherheit) davon ausgehen kann, dass die betreffende Person im Einzelfall nicht (mehr) schutzbedürftig ist, insb deswegen, weil ein anderer Staat (eine andere Organisation) diese Pflichten für die Dauer des Bestehens der Verfolgungsgefahr übernommen hat (siehe dazu vor dem Hintergrund von Dublin II UNHCR, Anmerkungen zum Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Rates zur Festlegung von Kriterien und Verfahren zur Bestimmung des Mitgliedstaates, der für die Prüfung eines Asylantrages zuständig ist, den ein Staatsangehöriger eines dritten Landes in einem der Mitgliedstaaten gestellt hat [Kom(2001) 447 endgültig] Rz 5). Unterschreitet ein innerstaatlicher Regelungskomplex die Drittstaatsicherheit betreffend diese Anforderungen, verstößt der betreffende Staat zwangsläufig gegen die Genfer Flüchtlingskonvention. Das Prinzip von Treu und Glauben verpflichtet die Vertragsstaaten auch, Vorkehrungen zu treffen, damit er den völkerrechtlichen Vertrag entsprechend umsetzen kann und impliziert damit in aller Regel ein effektives Verfahren zur Feststellung jener Voraussetzungen (Rechtsbedingungen), unter denen er Pflichten aus dem Vertrag wahrnehmen muss (UNHCR, Die Anwendung des Konzepts „sicheres Drittland“ und seine Auswirkungen auf den Umgang mit Massenfluchtbewegungen und auf den Flüchtlingsschutz [2001] 2). Dies gilt sinngemäß auch für jene Rechtsbedingungen, die es einem Vertragsstaat gestatten, von der Umsetzung seiner Verpflichtungen nach der Genfer Flüchtlingskonvention abzusehen. Im Ergebnis bedeutet dies, dass jeder Vertragsstaat – insbesondere auch für den Bereich der Schutzalternative – effektive Verfahren vorzusehen hat. Wie solche Verfahren ausgestaltet sein müssen, ist in der Genfer Flüchtlingskonvention nicht festgelegt und bleibt jedem Vertragsstaat überlassen, was allerdings nichts daran ändert, dass jeder Vertragsstaat auch im Lichte des Prinzips der Schutzalternative die Genfer Flüchtlingskonvention nach Treu und Glauben zu erfüllen und dazu effektive Vorkehrungen zu treffen hat.

Letztlich verantwortlich ist und bleibt jener Staat, unter dessen Jurisdiktion ein (potentieller) Flüchtling zum maßgebenden Augenblick fällt; dieser Staat hat daher auch entsprechende Anstrengungen zu unternehmen, damit die Drittstaatsicherheit, sofern er sich auf diese beruft, auch tatsächlich in zumutbarer Weise zur Verfügung steht. Aus verfahrensrechtlicher Sicht bedeutet dies, dass der verantwortliche Staat die mögliche Sicherheit des Fremden in einem anderen Staat im Einzelfall mit maßgebender Sicherheit feststellen muss. Der Wahrnehmung der Drittstaatsicherheit sind sohin enge Grenzen gesetzt. Im Ergebnis darf sie nicht adäquat kausal dazu führen, dass jemand durch die Umsetzung des Rechtsinstituts der Drittstaatsicherheit einer Verfolgungsgefahr ausgesetzt wird. Aus verfahrensrechtlicher Sicht bedeutet dies, dass der verantwortliche Staat die mögliche Sicherheit des Fremden in einem anderen Staat im Einzelfall mit maßgebender Sicherheit feststellen muss. Der Wahrnehmung der Drittstaatsicherheit sind sohin enge Grenzen gesetzt. Im Ergebnis darf sie nicht adäquat-kausal dazu führen, dass jemand durch die Umsetzung des Rechtsinstituts der Drittstaatsicherheit einer Verfolgungsgefahr ausgesetzt wird. Zur Frage der Zumutbarkeit der Inanspruchnahme einer alternativen Schutzalternative s auch Dok Asylrecht: Asylgesetz 2005: § 11. Innerstaatliche Fluchtalternative. Ein bereits erfolgter Gebietskontakt zum potentiell sicheren Drittstaat nicht erforderlich (vgl UBAS 5. 6. 1998, 203.296/0-VII/20/98).

Wesentliche Voraussetzung und zentrales Kriterium für das Vorliegen einer Schutzalternative ist, dass der Flüchtling in einem potentiellen Zufluchtsland keiner wie immer gearteten Verfolgungsgefahr ausgesetzt ist (vgl Davy U., Die Neuordnung des österreichischen Asylrechts, ZAR 1993, 75; VwGH 27. 5. 1993, 93/01/0256; 9. 10. 1993, 93/01/0340; 24. 11. 1993, 93/01/0357; 17. 5. 1995, 94/01/0447; 27. 4. 1995, 93/01/0103; 21. 2. 1995, 94/20/0374). Hier zeigt sich eine deutliche Parallele zu Art 3 EMRK (siehe Frowein/Peukert, Europäische Menschenrechtskonvention. EMRK-Kommentar2 [1996] 51 ff). Zudem sind auch Fragen der sog „Kettenabschiebung“ zu beachten (UNHCR, Die Anwendung des Konzepts „sicheres Drittland“ und seine Auswirkungen auf den Umgang mit Massenfluchtbewegungen und auf den Flüchtlingsschutz [2001], 2). Wie die Verfolgungsgefahr nach der GKF erfordert auch die Drittstaatsicherheit eine Prognose (s auch die Ausführungen zum Verfolgungsbegriff). Ein Vertragsstaat der GFK kann sich seiner Verantwortung nicht mit dem Argument entziehen, die betreffende Person hätte bereits in der Vergangenheit Schutz vor Verfolgung finden können (Nach dem AsylG 1991 wurde die Drittlandsicherheit noch ausschließlich vergangenheitsorientiert betrachtet (vgl dazu Rosenmayr, Asylrecht, in Machacek/Pahr/Stadler, Grund und Menschenrechte in Österreich III [1997] 594 ff; Muzak, Die Aufenthaltsberechtigung im österreichischen Fremdenrecht [1995] 236; Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht II: Innerstaatliche Ausgestaltung [1996] 134 und 145; Brandl, Asylrecht- und Asylpolitik in Österreich, ASYL 1993/1, 4; dies, Das österreichische Asylgesetz 1997, ASYL 1999/1, 14; UNHCR, Die Anwendung des Konzepts „sicheres Drittland“ und seine Auswirkungen auf den Umgang mit Massenfluchtbewegungen und auf den Flüchtlingsschutz [2001] 3; siehe dazu auch die Ausführungen des UNHCR in 1161 BlgNR 18. GP, 10); das Rechtsinstitut der Drittstaatsicherheit darf nur angewendet werden, wenn dadurch – wie im Falle der Asylgewährung – der Entfall der Schutzbedürftigkeit bewirkt wird. Nie darf bei Anwendung von Drittstaatssicherheitsregeln wie auch bei anderen Formen des anderweitigen Schutzes (inländische Fluchtalternative und Dubliner Zuständigkeitssystem) außer Acht gelassen werden, dass jener Vertragsstaat aus völkerrechtlicher Sicht für den Flüchtling verantwortlich ist, unter dessen Jurisdiktionsgewalt er zum maßgebenden Zeitpunkt fällt.

Die Frage der Drittlandsicherheit wird auch im internationalen Rahmen regelmäßig diskutiert. Richtungweisend sind die Beschlüsse des EXCOM Nr 15 (XXX), 19 (XXXI), 22 (XXXII) und 58 (XL), die zwar keinen rechtlich verbindlichen Charakterhaben, jedoch allgemein in der Staatenpraxis bei der Regelung von Rechtsschutzstandards beachtet werden (vgl Marx, Asylrecht. 5. Aufl II [1991] 164). Besonders hinzuweisen ist auf die Empfehlung EXCOM Nr 15 (XXX), in der hervorgehoben wird, dass Asyl nicht mit der Begründung verweigert werden sollte, der Antragsteller hätte es in einem Drittstaat erlangen können. Nach dem genannten EXCOM-Beschluss sollten die Absichten des Flüchtlings bezüglich des von ihm gewünschten Asylstaates mit in Betracht gezogen werden. Aus dem außergewöhnlichen Charakter des vorübergehenden Asyls („temporary asylum“) wird im übrigen im internationalen Schrifttum geschlossen, dass eine Zurückweisung von Flüchtlingen in einen Staat, der lediglich vorübergehendes Asyl gewährt, unzulässig ist (vgl Marx, Asylrecht. 5. Aufl II [1991] 165).

Die Drittstaatsicherheit beruht – wie die Verfolgungsgefahr – auf einem in der Zeit veränderlichen Sachverhalt. Der Begriff des anderweitigen Verfolgungsschutzes korrespondiert mit dem der Schutzbedürftigkeit. Die Schutzbedürftigkeit ist eine Funktion der Zeit und in dieser veränderlich. Dementsprechend kann die Schutzbedürftigkeit wieder aufleben, wenn etwa ein im Drittstaat zunächst gewährter Schutz durch Widerruf, praktischen Entzug oder aus anderen Gründen entfällt oder eine solche Entwicklung abzusehen ist (Rohrböck. Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 202; vgl Marx, Asylrecht5 II [1991], 171). Im Wiederaufleben der Schutzbedürftigkeit ist der Prognosecharakter der Drittstaatsicherheit deutlich erkennbar.

Im österreichischchen Recht stehen insb das Rechtsinstitut der Drittstaatsicherheit (§ 4 AsylG 2005), das „Dubliner Zuständigkeitssystem“ (§ 5 AsylG 2005) sowie das Rechtsinstitut der internen Schutzalternative (§ 11 AsylG 2005) auf dem Boden des Ansatzes der Flucht- bzw Schutzalternative die ihrerseits wieder mit der sog Subsidiaritätstheorie sachlich zusammenhängt. Diese Rechtsinstitute sollten die der Schutzalternative innewohnenden Schranken auch im Lichte des Rechtes der europäischen Union beachten, was aber nicht in allen Punkten der Fall ist. Ein wesentlicher Punkt bei der Anwendung aller Rechtsinsitute, die auf der Flucht- bzw Schutzalternative beruhen ist, dass diese nur angewendet werden dürfen, wenn im Einezelfall durch die zumutbare Inanspruchnahme der Schutzalternative jede maßgebende Schutzbedürftigkeit tatsächlich entfällt.

 

 

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Letzte Änderung: 26.. Oktober 2008