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Flüchtlingsstatus

I. Historische Entwicklung

Der Begriff „Asyl“ (von griechisch „ásylon“, „Unverletzliches“, „Freistatt“), steht im weiteren Sinn für „vorübergehende Unterkunft“ oder „Heim für Obdachlose und andere Hilfsbedürftige“; im engeren Sinn Zufluchtsort bzw Schutz für juristisch, politisch, religiös oder aus ethnischen Gründen Verfolgte. In dem Wort ásylon steckt der Wortkern „sylon“. Dies bedeutet soviel wie: „gewaltsames Wegreißen“, „Plünderung“, „Raub“, insb „Tempelraub“ bzw „berechtigtes Wegnehmen“. Das Wort sylon wandelte sich zum terminus technicus für das „gewaltsame Wegschleppen von Personen und Sachen zur Durchsetzung von Rechtsansprüchen“. Der Begriff to ásylon bezeichnete den Ort, an dem die Ausübung des sylon verboten war. Hier bedeutet das Wort soviel wie „Freistätte“, ein Ort also, an welchem ein Verfolgter Schutz findet (Veiter, Asylrecht als Menschenrecht [1969], 87; Kimminich, Asylrecht [1968] 1 ff; ders, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 18). Das Asylrecht hatte ursprünglich religiösen Charakter (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, in Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 56). Im Laufe der Zeit bildete sich in der griechischen Welt ein staatlicher Asylschutz dokumentiert in zahlreichen Dekreten und Staatsverträgen heraus, welcher nicht mehr notwendigerweise auf religiösem Ursprung beruhte (Schlesinger, Die griechische Asylie [1933] 5; Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 33).

Das Asyl ist eine der ältesten Institutionen der Menschheit. Ihr liegen rechtliche und religiöse Vorstellungen zu Grunde: Der durch Verfolgung bedrohte Mensch trat an gewisse Kultstätten oder bei Berührung sakraler Gegenstände unter den Schutz der (einer) Gottheit. Die Verletzung des Asyls galt als Frevel. Zunächst war die Vorstellung betreffend die Schutzfunktion des Asyls nicht mit der Vorstellung von „Schuld und Sühne“ verknüpft; allein die Furcht vor dem Zorn überirdischer Mächte bewirkte den Schutz. In weiterer Folge wurde das Institut des Asyls durch rechtspolitische Denkungsweisen geprägt, das sich mit der Anforderung verband, die Blutrache oder die rechtswidrige Selbsthilfe einzudämmen. Zuletzt wurde Asyl aus der Sicht der jeweiligen Machthaber auch als Missbrauch zu Hemmungen der Rechtspflege (Privilegierung von Missetätern) empfunden (siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Entsprechend seiner Vielgestaltigkeit lassen sich religiöses und weltliches Asyl unterscheiden. Im antiken Mittelmeerraum spielte besonders bei Griechen und Juden der Tempelfriede (zB Apollotempel zu Delos, Tempel Salomons) eine große Rolle. Als weltliches Asyl ist die Praxis der Asylgewährung der griechischen Stadtstaaten verbürgt: Athen etwa nahm für sich in Anspruch, dass niemand es wagen durfte, denjenigen zu verfolgen, der in seinen Mauern Schutz gefunden hatte (Siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Die Römer standen der Einrichtung des Asyls tendenziell ablehnend gegenüber, da das althergebrachte Verständnis von Asyl mit deren Staatsauffassung nicht in Einklang zu bringen war und im Ergebnis mit dem römischen Machtanspruch kollidierte. Obwohl Rom selbst keine Flüchtlinge auslieferte, verlangte es hartnäckig die Auslieferung von Personen, die es als Staatsverbrecher betrachtete. Die Weigerung des aufnehmenden Landes diente den Römern oft als Vorwand für einen „gerechten Krieg“. Zum Schutz der Fremden wurde in Rom ein eigenes Rechtsinstitut entwickelt, nämlich das „hospitum publice datum“ (Jhering, Der Geist des römischen Rechts auf den verschiedenen Stufen seiner Entwicklung I9 [1968] 233). Dies war ein auf zwischenstaatlichen Vereinbarungen beruhendes Gastrecht. Das römische Reich anerkannte allerdings nicht den Grundsatz der Gegenseitigkeit. Dadurch wurde das Asylrecht dergestalt verändert, dass geflohene „gemeine Verbrecher“ unbehelligt blieben, während politische Flüchtlinge zurückgefordert und sogar mit Gewalt zurückgeholt wurden (Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 35). Bei den Germanen boten Ahnengrab, Thingplatz, Hain und Kultstätte den Verfolgten Schutz.

Der Ursprung und die Entstehung des Asyls der christlichen Kirchen, welches in Kirchen und Klöstern gewährt wurde, ist umstritten (Bulmerincq, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung, beurteilt vom Standpunkt des Rechts und dessen völkerrechtlicher Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher – Eine Abhandlung auf dem Gebiete der universellen Rechtsgeschichte und des positiven Völkerrechts [1853] 74). Letztendlich entwickelte die christliche Kirche das Asyl aus dem Gedanken der „caritas“ und „misericordia“. Bischöfe intervenierten zugunsten der in die Kirche Geflüchteten bei weltlichen Instanzen. Die Kirche bot von Anfang an Verfolgten in ihren Räumen Schutz. Mit der Anerkennung des Christentums durch Kaiser Konstantin I. erhielten Kirchen, Klöster, Hospitäler und andere kirchlich-christliche Einrichtungen im römischen Reich generell Asyl-Status. Das kirchliche Asylrecht war etwa vom 5. Jahrhundert bis zum 15. Jahrhundert wirksam. Da die Kirche von Anfang an auch vorsätzlich handelnden Verbrechern Asyl gewährte (vgl Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 37) und so teilweise der staatlichen Strafrechtspflege hinderlich war, zog die kaiserliche Gesetzgebung dem Asylrecht der Kirche bis zu dessen Abschaffung sukzessive mehr und mehr Schranken (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, in Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 62). Das geltende Kirchenrecht hält am kirchlichen Asyl nicht mehr fest.

Neben den Kirchen boten im Mittelalter auch manche Adelssitze Asyl, seit der Neuzeit vor allem auch die Residenzen ständiger Gesandter. Das weltliche Asylrecht im mittelalterlichen Staat und dessen Erscheinungsformen leiten sich teilweise aus dem Asylrecht der Kirche ab (Bulmerincq, Das Asylrecht in seiner geschichtlichen Entwicklung, beurteilt vom Standpunkt des Rechts und dessen völkerrechtlicher Bedeutung für die Auslieferung flüchtiger Verbrecher – Eine Abhandlung auf dem Gebiete der universellen Rechtsgeschichte und des positiven Völkerrechts [1853] 107), wobei das Asylrecht entweder an einer weltlichen Person oder an einem weltlichen Gegenstand haftete. So wurde etwa auch der Gerichtsstätte und später der häuslichen Stätte der das Gericht übenden Richter das Asylrecht verliehen. Daneben existierte die mit Asylrecht bezeichnete Freiheit des Hauses als ein Vorrecht der Schlösser und Burgen des Adels. Das Asylrecht im Sinne eines Rechtes zur Schutzgewährung beruhte vielfach auf ausdrücklicher Verleihung an Städte sowie an Organisationen wie dem Johanniterorden und dem Deutschen Orden. Als mit einer ständigen Gesandtschaft verbundenes Recht („diplomatisches Asyl“) erfasste es die die Gesandtschaft umgebenden Stadtviertel („Freistätte“). Das Recht, Asyl zu gewähren, galt als subjektives Recht des Fürsten (Kimminich, Die Geschichte des Asylechtes, in amnesty international (Hrsg), Bewährungsprobe für ein Grundrecht [1978] 41). Politische Verbrecher wurden vom Asyl ausgenommen, wobei bereits damals kritische Stimmen laut wurden. Hugo Grotius verstand das politische Asyl nicht nur als Recht, sondern als Pflicht des Staates, an den sich der Flüchtling wendet (Grotius, De Jure Beli Ac Pacis [1625], II. Buch, Kap II/XII). Der Missbrauch des Asyl häufig zugunsten krimineller Personen führte vielerorts zu seiner Abschaffung (Frankreich 1539, England 1624 und Deutschland Ende des 18. Jahrhunderts; siehe dazu Brockhaus, Enzyklopädie).

Die französische Revolution, die die Souveränität des Herrschers in eine Souveränität des Staates wandelte, löste im 19. Jahrhundert eine „Kodifikationswelle“ aus und ließ das Asyl auch Personen zuteil werden, die vergebens versucht hatten, die politische Ordnung ihres Heimatstaates zu stürzen oder zu restaurieren und nun Zuflucht auf dem Gebiet eines Staates suchten, dessen Regierung deren politische Ansichten billigte oder teilte (Wollenschläger, Geschichte und Formen des Asylrechts, Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 65). Seit der Aufklärung und der französischen Revolution wurde das Asyl zunehmend eine Einrichtung, die politisch Verfolgten Schutz bot.

Mit zunehmender Kodifikation des Staatsbürgerschaftsrechts gewann zwangsläufig auch das Fremdenrecht an Bedeutung. Die erste Unterscheidung zwischen In- und Ausländern fällt in die Zeit des Entstehens der Territorial- bzw Nationalstaaten des ausgehenden 18. Jahrhunderts (vgl das Konskriptionspatent von Maria Theresia aus dem Jahre 1779). Die Entwicklung von Staatsbürgerschaftskodifikationen in Europa hängt eng mit der Einführung der allgemeinen Wehrpflicht zusammen. Seit dem Jahre 1811 gibt es erstmals eine einheitliche österreichische Staatsbürgerschaft in allen Ländern, in denen das ABGB galt (Thienel, Österreichische Staatsbürgerschaft, I [1989] 35). Im Jahre 1863 wird das Heimatrechtsgesetz (RGBl 1863/105) mit dem Ziel der Armenvorsorge, der Abschaffung fremder Vagabunden und der Erfassung der Stellungspflichtigen verfügt. Auf dieses Gesetz nimmt das 1871 erlassene Reichsschubgesetz (RGBl 1871/88) Bezug, indem das Heimatrecht in einer Gemeinde vor „Abschaffung“ schützte. Durch den Beschluss über die grundlegenden Einrichtungen der Staatsgewalt im Jahre 1918 (StGBl 1918/1) wurden die staatsbürgerschafts- und heimatrechtlichen Regelungen in die Rechtsordnung der Ersten Republik übergeleitet. In der Ersten Republik lag das Schwergewicht der Gesetzgebung darauf, die rechtliche Zugehörigkeit jener Personen zu bestimmen, die auf „altösterreichischem“ und „altungarischem“ Gebiet gelebt haben (Thienel, Österreichische Staatsbürgerschaft, I [1989] 50).

Das moderne Asylrecht resultiert im Wesentlichen aus zwei Phänomenen: zum einen aus der im 19. Jahrhundert entwickelten (zwischenstaatlichen) Praxis der Nichtauslieferung „politischer Straftäter“; zum anderen aus den – vor allem innerhalb Europas aufgetretenen – Massenfluchtbewegungen, die mit dem Beginn des 20. Jahrhunderts einsetzten. Das „völkerrechtliche Asyl“ (dazu vgl Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 12) des 19. Jahrhunderts hängt mit den politischen Umwälzungen dieser Zeit zusammen. Die Verfolgung von Vertretern einer „neuen“ Ordnung (also etwa Verfechter konstitutioneller und liberaler Ideen, die jedenfalls mit der Französischen Revolution zunehmend an Boden gewannen) wurde von republikanischen bzw demokratischen Zufluchtsstaaten (insb die Schweiz, Frankreich, England oder die USA) als nicht legitim erachtet. Gleichzeitig „versuchten vor allem die deutschen Staaten und Österreich zunächst, die staatsfeindlichen Ideen der blutig verlaufenden französischen Revolution von ihren Staatsgebieten fernzuhalten. Strenge Zensurbeschränkungen, Vereins- und Versammlungsverbote und ein weit verstandenes politisches Strafrecht führten dazu, daß selbst gewaltlose politische Betätigungen mit dem Risiko strafrechtlicher Verfolgung einhergingen“ (vgl vgl Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 13). Etwa ab 1830 verfestigte sich die Staatenpraxis dahingehend, dass die Auslieferung wegen politischer Delikte (und damit zusammenhängender Taten – „Konnextaten“) zunehmend verweigert wurde: Die Zufluchtsstaaten erachteten es als ihr (aus der Souveränität resultierendes) Recht, „politische Straftäter“ nicht zum Zweck ihrer Strafverfolgung im Herkunftsstaat auszuliefern. Das „völkerrechtliche Asyl“ dieser Ära stellt sich somit als ein im zwischenstaatlichen Verhältnis wirksames Recht dar, die Auslieferung bestimmter Personen zu verweigern (vgl Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 3).

Zu Beginn des 20. Jahrhunderts gab es – innerhalb Europas – erste massive Flüchtlingsbewegungen. Ihre Ursache waren die internationalen Kriege und innerstaatlichen Auseinandersetzungen dieser Epoche, die hier nur exemplarisch genannt werden sollen: der Erste Weltkrieg oder die Balkankriege (va der Krieg zwischen Griechenland und der Türkei), der Untergang des Ottomanischen Reiches oder des zaristischen Russlands, als sich 1919 der Sieg der Roten über die Weiße Armee abzeichnete (vgl Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 19). Es handelte sich dabei um Massenfluchtbewegungen, die jeweils mehrere hunderttausend Personen betrafen.

Nach dem ersten Weltkrieg war die internationale Entwicklung nicht stehengeblieben. Während der Massenflucht russischer Flüchtlinge zwischen 1919 und 1921 hatten sich um das damalige Konstantinopel so viele Flüchtlinge zusammengefunden, so dass eine regionale Lösung des Flüchtlingsproblems nicht mehr möglich erschien (vgl Simpson, The Refugee Problem [1939] 43; Bentwich, The League of Nations and Refugees [1935] 115; vgl Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 21). Im Juni 1921 entschloss sich der Völkerbundrat dazu, eine Lösung dieses Problems auf internationaler Ebene zu versuchen (Holborn, Refugees: A Problem of Our Time. The Work of United Nations High Commissiner for Refugees, 1951—1971 [1975] 5; Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992] 3; Simpson, The Refugee Problem [1939] 76). Im August 1921 wurde Fridtjof Nansen zum „High Commissioner on behalf of the League in connection with the Problems of Russian Refugees in Europe“ ernannt (vgl Holborn, Refugees: A Problem of Our Time. The Work of United Nations High Commissiner for Refugees, 1951—1971 [1975] 7). Im Juli 1922 wurde verschiedenen Staaten im Rahmen einer internationalen Konferenz empfohlen, russischen Flüchtlingen Identitätspapiere auszustellen und diese unter näheren Voraussetzungen auch als Reisedokumente anzuerkennen (Arrangement with Regard to the Issue of Certificates of Identity to Russian Refugees vom 5. Juli 1922, 13 LNTS 238; vgl auch Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 4). Diese Empfehlung wurde im Mai 1924 auf armenische Flüchtlinge, und im Juni 1928 auf assyrische und türkische Flüchtlinge ausgedehnt (Arrangement Concerning the Extension to Other Categories of Refugees of Certain Messures taken in Favour of Russian and Armenian Refugees vom 30. Juni 1928, 89 LNTS 65). In der Folge einigten sich die Staatenvertreter auf eine Definition der russischen und der armenischen Flüchtlingsgruppe. Danach bezeichnete der Ausdruck „Russian Refugee“: „Any person of Russian origin who does not enjoy or who no longer enjoys the protection of the Government of the Union of Socialist Soviet Republics and who has not acquired another nationality“. Ähnlich wurde der Ausdruck „Armenian Refugee“ umschrieben: „Any person of Armenian origin formerly a subject of the Ottoman Empire who does not enjoy or who no longer enjoys the protection of the Government of the Turkish Republic and who has not acquired another nationalitiy“ (Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] ).

Eine weitere Konferenz im Jahre 1928 widmete sich erstmals der Rechtsstellung der Flüchtlinge im Aufenthaltsstaat und unterzeichnete das Arrangement Relating to the Legal Status of Russian and Armenian Refugees vom 30. Juni 1928 (89 LNTS 55). Dieses Arrangement wurde lediglich für zehn Staaten wirksam (vgl A Study of Statelessness, UNDoc E/1112,82; vgl auch Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 4). Die Arrangements aus den zwanziger Jahren gaben lediglich unverbindliche Richtlinien vor (Kimminich, Die Entwicklung des internationalen Flüchtlingsrechts – faktischer und rechtsdogmatischer Rahmen, AVR 1982, 379).

In den dreißiger Jahren des 20. Jahrhunderts wurden zwei – rechtlich verbindliche (vgl Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 5) – Konventionen über den Rechtsstatus von Flüchtlingen ausgearbeitet. Im Jahre 1933 wurde eine Konvention über die Rechtsstellung der rumänischen, assyrischen und türkischen Flüchtlinge zur Unterzeichnung aufgelegt (vgl dazu Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 81). Im Jahre 1938 folgte eine Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge aus Deutschland und Österreich (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 23). Beide Konventionen orientierten sich deutlich an den Arrangements aus den zwanziger Jahren. Die Konventionen aus den Jahren 1933 und 1938 enthielten jedoch völkerrechtliche Verpflichtungen für die Vertragsstaaten (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 24, 29 f).

Nach dem Zweiten Weltkrieg entschärfte sich das europäische Flüchtlingsproblem keineswegs: Zum einen hielten sich mehrere hunderttausend Personen, die von den Konventionen 1933 und 1938 erfasst waren, in verschiedenen Staaten auf; zum anderen war zwischen 1939 und 1945 über eine Million Menschen aus ihren Heimatländern (va aus osteuropäischen Ländern) vertrieben worden. Schließlich kam es in den ersten Nachkriegsjahren zu neuerlichen Fluchtbewegungen aus Osteuropa – vor dem Hintergrund der politischen Umgestaltung osteuropäischer Staaten in kommunistische Regimes. Im Jahre 1946 begann man mit der Ausarbeitung eines Statuts der „International Refugee Organisation“ (vgl dazu UNDoc A/127; UNDoc A/C.3/SR.15; UNDoc A/265; vgl weiters Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992] 15). Das Statut wurde noch im Dezember 1946 von der UN-Vollversammlung beschlossen (vgl die Diskussion und die Beschlussfassung in der UN-Vollversammlung am 15. 12. 1946, GAOR 2nd Part 1st Session 1946, 1432, 1453 und Res 62, I). Die International Refugee Organisation (IRO) war als temporary specialist agency eingerichtet und stellte im Jahre 1952 ihre Tätigkeit ein. Im Jahre 1949 wurde im Rahmen des UN-Wirtschafts- und Sozialrates eine „Studie über die Staatenlosigkeit“ ausgearbeitet. Daraufhin wurde ein sog „Ad Hoc-Committee“ aus 13 Staatenvertretern gegründet, um unter anderem „zu untersuchen, ob es erwünscht sei, ein revidiertes und konsolidiertes Abkommen über die internationale Rechtsstellung der Flüchtlinge und Staatenlosen vorzubereiten und, falls sie dies für erwünscht erachten, ein solches Abkommen auszuarbeiten“ (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80).

Im Jahre 1949 einigten sich die Staaten darauf, dass die weitere Flüchtlingsarbeit im Rahmen der Vereinigten Nationen auf zwei rechtlichen Instrumentarien beruhen sollte: einem Statut, das einen United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) errichtet, und einer Konvention, die den Staaten die einzuräumende Rechtsstellung der Flüchtlinge bindend vorgibt (vgl dazu die Empfehlungen in „A Study of Statelessness“, UNDoc E/1112, 72 und die beiden Resolutionen des UN Economic and Social Council vom 6. und 8. 8. 1949, 248A (IX) und 248B (IX); vgl auch Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 5). Der Abkommensentwurf aus dem Jahre 1950 enthielt eine Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und ein Zusatzprotokoll; das Zusatzprotokoll sah vor, dass die Bestimmungen des Abkommens mutatis mutandis auch auf Staatenlose angewendet werden sollten, die nicht Flüchtlinge sind (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80). Die Arbeiten an der Flüchtlingskonvention konnten im Jahre 1950 nicht beendet werden; vielmehr beschloss die UN-Vollversammlung, mit der endgültigen Fassung des Textes eine eigene Bevollmächtigtenkonferenz zu betrauen, die im Jahre 1951 zusammentrat (vgl Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 6). Die Bevollmächtigtenkonferenz schloss ihre Arbeit am 25. 7. 1951 ab (vgl UNDoc A/CONF.2/SR.35, 44); wobei sich die Bevollmächtigtenkonferenz nicht mit dem Protokoll über die Rechtsstellung von Staatenlosen befassen konnte (Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 80). Die Konvention über die Rechtsstellung der Flüchtlinge (GFK) lag ab 28. 7. 1951 in Genf zur Unterzeichnung auf und trat am 22. 4. 1954 völkerrechtlich in Kraft. Österreich hat die GFK mit BGBl 1955/55 bzw mit BGBl 1974/78 (Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge) in das österreichische Recht transformiert. Mit der GFK wurde ein neues Kapitel aufgeschlagen (Geistlinger, Zur Zeitlosigkeit der Flüchtlingskonvention, Juridikum 1992/1, 25). Bereits im Dezember 1950 hatte die UN-Vollversammlung das UNHCR-Statut beschlossen (vgl Türk, Das Flüchtlingshochkommissariat der Vereinten Nationen (UNHCR) [1992]113, 138). Die GFK schützt im wesentlichen alle Personen, die (politische) Verfolgung zu befürchten haben (siehe dazu Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 369 ff).

Schon parallel zu den Beratungen zur GFK waren mehrere Versuche unternommen worden, ein „right of asylum“ in die Menschenrechtsdokumente der Vereinten Nationen aufzunehmen, wobei allerdings zahlreiche Versuche fehlschlugen (siehe dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 52 ff). Es dauerte etwa 10 Jahre, bis man sich auf einen proklamierten aber unverbindlichen Text einigen konnte (vgl Weis, The United Nations Declaration on Territorial Asylum, Canadian Yearbook of International Law 1969, 97; Kimminich, Die Entwicklung des internationalen Flüchtlingsrechts – faktischer und rechtsdogmatischer Rahmen, AVR 1982, 393), der letztendlich als Asylrechtsdeklaration 1967 beschlossen wurde (vgl dazu Davy U., Asyl und internationales Flüchtlingsrecht I [1996] 56 ff). Die Deklaration empfiehlt den Staaten im wesentlichen vier Grundsätze: die wechselseitige Achtung der Asylgewährung, die wechselseitige Hilfestellung für den Fall, daß aus der Asylgewährung Belastungen erwachsen, die Achtung des Prinzips des non-refoulement, die „Pflicht“, Aktivitäten der aufgenommenen Personen zu unterbinden, wenn sie den Zielen und Prinzipien der Vereinten Nationen zuwiderlaufen (vgl Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2008] Rz 6).

Es dauerte wiederum zehn Jahre, bis die Vorarbeiten zu einer internationalen Konferenz abgeschlossen waren, bei der die endgültige Fassung der „Convention on Territorial Asylum“ erarbeitet werden sollte (vgl Doehring, Der Konventionsentwurf der International Law Association über die Gewährung des territorialen Asyls, ZaöRV 1973, 56; Weis, The Draft Convention on Terrtorial Asylum of the Crnegie Endowment for International Peace, AWR-Bulletin, 1973, 94; Lapenna, Territorial Asylum – Development from 1961 to 1977. Comments on the Conference of Plenipotentiaries, AWR-Bulletin 1978, 1; Pollern, Der Konventionsentwurf über territoriales Asyl der Expertengruppe der Vereinten Nationen vom April/Mai 1975 und die Genfer Asylrechtskonferenz vom 10. Jänner bis 4. Februar 1977, AWR-Bulletin1978, 6; Aga Khan, Legal Problems Relating to Refugees and Displaced Persons, RdC 1976 I, 318). Nach Ablauf der für die Konferenz geplanten Zeitspanne wurden jedoch die Arbeiten abgebrochen. Der UN-Vollversammlung wurde empfohlen, die Bemühungen fortzusetzen und die Konferenz zu einem anderen geeigneten Zeitpunkt wieder einzuberufen (vgl UNDoc A/CONF.78/12). Ein solcher „geeigneter Zeitpunkt“ hat sich bis dato nicht gefunden.

 

II. Grundlagen

Das gegenwärtige Asylrecht ist eine komplexe Materie: Die innerstaatlichen asylgesetzlichen Bestimmungen befinden sich sowohl in einem völkerrechtlichen als auch in einem gemeinschaftsrechtlichen Umfeld (vgl VfGH 15. 10. 2004, G 237 ua), wodurch es zu vielfältigen Wechselwirkungen und Fragen betreffend die Auflösung normativer Widersprüche zwischen den unterschiedlichen Rechtsquellen kommt. Neben der völkerrechtlichen Dimension hat in den letzten Jahren die Rechtssphäre der Europäischen Union zunehmend an Bedeutung gewonnen. Dieser Rechtsbereich ist von Vereinheitlichungstendenzen, Verfahrensbeschleunigung (oft zu Lasten eines „effektiven Rechtsschutzes“) und Bestrebungen zur Zuständigkeitsaufteilung zwischen europäischen Staaten gekennzeichnet, wobei die einzelnen Rechtsakte (Verordnungen, Richtlinien und sonstige Rechtsakte) nicht immer mit den völkerrechtlichen Vorgaben und den Vorgaben der EMRK, die in Österreich im Verfassungsrang steht, in Einklang zu bringen sind.

Der Flüchtlingsstatus der GFK ist materieller Natur (zum materiellen Flüchtlingsbegriff der GFK siehe Steiner, Österreichisches Asylrecht [1990] 4, 27 ff; Rosenmayr, Asylrecht und Asylverfahren in Österreich, in Konrad (Hrsg), Grundrechtsschutz und Verwaltungsverfahren unter besonderer Berücksichtigung des Asylrechts – Internationaler Menschenrechtsschutz [1985] 124; ders, Asylrecht, in Machacek/Pahr/Stadler, Grund und Menschenrechte in Österreich III [1997] 591; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 340; Hailbronner, Asylrecht und Völkerrecht, in Beitz/Wollenschläger (Hrsg), Handbuch des Asylrechts I [1980] 90; Kälin, Grundriss des Asylverfahrens [1990] 30, 137 ff; Zink, Zur Bestimmung des Begriffs „Verfolgung“ im Sinne des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [1956] 200 ff, 212 f; Amann, Die Rechte des Flüchtlings, Die materiellen Rechte im Lichte der Travaux préparatoires zur Genfer Flüchtlingskonvention und die Asylgewährung [1994] 81; Robinson N., Convention Relating to the Status of Refugees [1953] 50 ff; Marx, Konventionsflüchtlinge ohne Rechtsschutz — Untersuchungen zu einem vergessenen Begriff, ZAR 1992, 4; Rohrböck, Das Asylgesetz 1991. Völkerrechtliche, verfassungs- und verfahrensrechtliche Probleme [1994] 14 ff; ders, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 370; Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2007] Rz 31; UNDoc HCR/INF/49,10; UNDoc A/32/12/Add 1, 14).

1. Statutarflüchtinge

Gem Art 1 Abschn A Z 1 der GFK ist Flüchtling im Sinne dieses Abkommens, wer gemäß den Vereinbarungen vom 12. Mai 1926 (vgl 89 LNTS 47; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 122 ff) und 30. Juni 1928 (vgl 89 LNTS 63; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 127 ff), den Abkommen vom 28. Oktober 1933 (vgl 159 LNTS 199; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 130 f) und 10. Februar 1938 (vgl 192 LNTS 59; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 131 f), dem Protokoll vom 14. September 1939 (vgl 198 LNTS 141; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 131 f) oder der Verfassung der Internationalen Flüchtlingsorganisation (vgl 18 UNTS 3; Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 133 f) als Flüchtling angesehen worden ist. Entscheidungen, die von der Internationalen Flüchtlingsorganisation während der Zeit ihrer Tätigkeit über die Anerkennung als Flüchtling getroffen worden sind, werden nicht hindern, dass Personen, die die Bedingungen der Z 2 dieses Abschnittes (Art 1 Abschn A Z 2 der GFK) erfüllen, die Rechtsstellung von Flüchtlingen erhalten. Der erste Satz der genannten Bestimmung umschreibt die sog Statutarflüchtlinge (vgl dazu Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law I [1966] 108 ff; Jahn, Der völkerrechtliche Schutz von Flüchtlingen [1955] 26; ders, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 82; Köfner/Nicolaus, Grundlagen des Asylrechts in der Bundesrepublik Deutschland I [1986] 148 ff; Robinson N., Convention Relating to the Status of Refugees [1953] 39 ff; Zink, Das Asylrecht in der Bundesrepublik Deutschland nach dem Abkommen von 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge unter besonderer Berücksichtigung der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte [1962] 22 ff). Der letzte Satz des Art 1 Abschn A Z 2 der GFK schließt eine Bindung an Akte der Anerkennung bzw der Verneinung der Flüchtlingseigenschaft durch die International Refugee Organization (IRO) aus.

Die IRO war eine Behörde der Vereinten Nationen, die 1946 als Nachfolgeorganisation der United Nations Relief and Rehabilitation Administration (UNRRA) eingerichtet wurde. Sie war verantwortlich für die Fürsorge für Europäer, die durch den Zweiten Weltkrieg heimatlos geworden waren, v.a. Überlebende des Holocaust und ehemalige Zwangsarbeiter, die sog. Displaced Persons. Weiterhin organisierte die Behörde die Rückführung dieser Menschen in ihre Heimatländer bzw. ihre Auswanderung in andere Staaten. Die IRO stellte ihre Arbeit 1952 ein, nachdem sie etwa eine Million Menschen betreut hatte (vgl Holborn, The International Refugee Organization [1956]; vgl dazu auch oben). Sie wurde ersetzt durch das Büro des United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR).

Die United Nations Relief and Rehabilitation Administration oder kurz UNRRA war eine Hilfsorganisation, die bereits während des Zweiten Weltkrieges am 9. November 1943 auf Initiative der USA, der Sowjetunion, Großbritanniens und Chinas gegründet wurde. Nach Kriegsende wurde sie von der UNO übernommen. Die UNRRA war in Europa bis zum 31. Dezember 1946 tätig und wurde dann - wie bereits erwähnt - durch die International Refugee Organization ersetzt.

2. Konstitutive Elemente (Kern des Flüchtilngsbegriffs)

Gem Art 1 Abschn A Z 2 der GFK ist Flüchtling, wer sich aus wohlbegründeter Furcht, aus Gründen der Rasse, Religion, Nationalität, Zugehörigkeit zu einer bestimmten sozialen Gruppe oder der politischen Gesinnung verfolgt zu werden, außerhalb seines Heimatlandes befindet und nicht in der Lage oder im Hinblick auf diese Furcht nicht gewillt ist, sich des Schutzes dieses Landes zu bedienen; oder wer staatenlos ist, sich außerhalb des Landes seines gewöhnlichen Aufenthaltes befindet und nicht in der Lage oder im Hinblick auf diese Furcht nicht gewillt ist, in dieses Land zurückzukehren. Falls jemand mehr als eine Staatsangehörigkeit hat, ist unter dem Heimatland jedes Land zu verstehen, dessen Staatsangehöriger er ist; wenn jemand ohne triftige, auf wohlbegründeter Furcht beruhende Ursache sich des Schutzes eines der Staaten, dessen Staatsangehöriger er ist, nicht bedient, soll er nicht als eine Person angesehen werden, der der Schutz des Heimatlandes versagt worden ist. Die Bestimmung des Art 1 Abschn A Z 2 der GFK umschreibt den weithin häufigste Anwendungsfall. Näheres s Dok Flüchtlingsstatus: Konstitutive Elemente.

Die Stammfassung der GFK enthielt in Art 1 Abschn A Z 2 erster Halbsatz nach dem Wort „sich“ die Wortfolge „infolge von vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignissen“ und im zweiten Halbsatz die Wortfolge „infolge obiger Umstände“. Die GFK war demnach nur auf Verfolgungsgefahren anwendbar, die in zeitlich beschränkten Ursachen (Ereignisse vor dem 1. Jänner 1951) ihre Folge hatten. Dies zeigt deutlich, dass die GFK ursprünglich auf die Folgen des 2. Weltkriegs zugeschnitten war. Diese zeitliche Beschränkung ist mit dem Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge BGBl 1974/78 weggefallen. Im Sinne dieses Protokolls ist unter dem Ausdruck „Flüchtling“ (…) jede unter die Begriffsbestimmung des Art 1 der Konvention fallende Person zu verstehen, als wären die Worte „infolge von vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignissen“ und die Worte „infolge obiger Umstände“ in Art 1 Abschn A Z 2 nicht enthalten. Seit dem Protokoll über die Rechtsstellung der Flüchtlinge muss eine eventuelle Verfolgungsgefahr nicht mehr auf tatsächlichen Gegebenheiten (Ereignissen) beruhen; eine wohlbegründete Furcht vor Verfolgung aus den näher bezeichneten Gründen (Ursachen) genügt.

3. Territoriale Einschränkung

Art 1 Abschn B GFK gestattet es den Vertragsstaaten im Ergebnis, den Anwendungsbereich auf Europa zu beschränken. Gem Art 1 Abschn B GFK können unter den in Art 1 Abschn A GFK angeführten „vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignissen“ iS dieses Abkommens entweder Ereignisse, die vor dem 1. Jänner 1951 in Europa (Art 1 Abschn B lit a GFK) oder Ereignisse, die vor dem 1. Jänner 1951 in Europa oder anderswo (Art 1 Abschn B lit b GFK) eingetreten sind, verstanden werden. Mit dem Protokoll ist auch in dieser Bestimmung die Wortfolge „vor dem 1. Jänner 1951 eingetretenen Ereignisse“ für Österreich weggefallen. Die Unterzeichnung der GFK durch Österreich erfolgte seinerzeit mit der Erklärung, dass sich die Republik Österreich hinsichtlich ihrer Verpflichtungen aus diesem Abkommen an die Alternative nach Art 1 Abschn B lit b GFK für gebunden erachtet. Damit ist für Österreich – wie auch in Europa insgesamt – die örtliche Schranke bedeutungslos. Vertragsstaaten des Protokolls über die Rechtsstellung der Flüchtlinge können sich auf Art 1 Abschn B lit b GFK nicht berufen (siehe dazu Amann, Die Rechte des Flüchtlings, Die materiellen Rechte im Lichte der Travaux préparatoires zur Genfer Flüchtlingskonvention und die Asylgewährung [1994] 56 ff; Rohrböck, Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 372). Die territoriale Einschränkung iSd Art 1 Abschn B GFK ist derzeit nicht von praktischer Bedeutung.

4. Enden des Flüchtingsstatus

Gem Art 1 Abschn C GFK wird dieses Abkommen auf eine Person, die unter die Bestimmungen des Abschn A GFK fällt, nicht mehr angewendet werden, wenn sie sich freiwillig wieder unter den Schutz ihres Heimatlandes gestellt hat (Art 1 Abschn C Z 1 GFK); oder die verlorene Staatsangehörigkeit freiwillig wieder erworben hat (Art 1 Abschn C Z 2 GFK); oder eine andere Staatsangehörigkeit erworben hat und den Schutz ihres neuen Heimatlandes genießt (Art 1 Abschn C Z 3 GFK); oder sich freiwillig in dem Staat, den sie aus Furcht vor Verfolgung verlassen oder nicht betreten hat, niedergelassen hat (Art 1 Abschn C Z 4 GFK); oder wenn die Umstände, auf Grund deren sie als Flüchtling anerkannt worden ist, nicht mehr bestehen und sie es daher nicht weiterhin ablehnen kann, sich unter den Schutz ihres Heimatlandes zu stellen.
Die Bestimmungen der Ziffer 5 sind nicht auf die in Ziffer 1 des Abschnittes A dieses Artikels genannten Flüchtlinge anzuwenden, wenn sie die Inanspruchnahme des Schutzes durch ihr Heimatland aus triftigen Gründen, die auf frühere Verfolgungen zurückgehen, ablehnen (Art 1 Abschn C Z 5 GFK); staatenlos ist und die Umstände, auf Grund deren sie als Flüchtling anerkannt worden ist, nicht mehr bestehen, sie daher in der Lage ist, in ihr früheres Aufenthaltsland zurückzukehren.
Die Bestimmungenn der Ziffer 6 sind jedoch auf die in Ziffer 1 des 1 Abschn A dieses Artikels genannten Personen nicht anzuwenden, wenn sie die Inanspruchnahme des Schutzes durch ihr früheres Aufenthaltsland aus triftigen Gründen, die auf frühere Verfolgungen zurückgehen, ablehnen (Art 1 Abschn C Z 6 GFK).

Ähnliche Bestimmungen betreffend das Enden der Zuständigkeit des UNHCR finden sich im Kapitel II Z 6 Abschn A des UNHCR-Statuts (vgl dazu Grahl-Madsen, The Status of Refugees in International Law, I [1966] 368). Es besteht allgemein Übereinstimmung darüber, dass die Aufzählung im Art 1 Abschn C abschließend ist (vgl dazu Grahl-Madsen aaO 369; Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 373). Zum Ende des Flüchtingsstatus s näher Dok Flüchtlingsstatus: Enden des Flüchtlingsstatus.

5. Schutz durch Organe der Vereinten Nationen

Gemäß Art 1 Abschn D GFK wird die Genfer Flüchtlingskonvention auf Personen keine Anwendung finden, die derzeit von anderen Organen oder Organisationen der Vereinten Nationen als dem Hochkommissär der Vereinten Nationen für Flüchtlinge Schutz oder Hilfe erhalten. Wenn dieser Schutz oder diese Hilfe aus irgendeinem Grund wegfällt, ohne dass die Stellung dieser Personen gemäß den bezüglichen Beschlüssen der Generalversammlung der Vereinten Nationen endgültig geregelt ist, so werden sie ipso facto der Vor­teile dieses Abkommens teilhaftig.

Zur Zeit der Unterzeichnung der Genfer Flüchtlingskonvention gab es drei „andere Organe oder Organisationen der Vereinten Nationen als den Hochkommissär der Vereinten Nationen für Flüchtlinge“, die „Schutz oder Hilfe“ gewährten. Dies waren namentlich die IRO, die UNRWA und die UNKRA (vgl Weis/Jahn, Die Vereinten Nationen und die Flüchtlinge, in Schätzel/Veiter, Handbuch des internationalen Flüchtlingsrechts [1960]; Zink, Zur Bestimmung des Begriffs „Verfolgung“ im Sinne des Abkommens vom 28. Juli 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge [1956] 141). Die IRO und die UNKRA haben bereits ihre Tätigkeiten vor langem eingestellt, während die UNRWA ihre Tätigkeit auch derzeit noch ausübt (zu Art 1 Abschn D Genfer Flüchtlingskonvention s Dok Flüchtlingsstatus: Besondere Aspekte: Schutz oder Hilfe durch UNRWA).

6. Behandlung gleich einem Staatsbürger

Nach Art 1 Abschn E GFK wird die Genfer Flüchtlingskonvention auf Personen keine Anwendung finden, die von den zuständigen Behörden des Landes, in dem sie Aufenthalt genommen haben, als im Besitz aller Rechte und Pflichten angesehen werden, die mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit dieses Landes verbunden sind. In solchen Situationen bedarf ein Asylsuchender keines Schutzes, vorausgesetzt der Zufluchtstaat behandelt seine eigenen Bürger so, dass nicht auch diese im Allgemeinen schutzbedürftig sind. Siehe näher Dok Flüchtlingsstatus: Enden des Flüchtlingsstatus: Behandlung gleich einem Staatsbürger.

7. Ausschluss vom Flüchtingsstatus

Gem Art 1 Abschn F GFK sind die Bestimmungen dieses Abkommens auf Personen nicht anwendbar, hinsichtlich derer ernsthafte Gründe für den Verdacht bestehen, dass sie ein Verbrechen gegen den Frieden, ein Kriegsverbrechen oder ein Verbrechen gegen die Menschlichkeit begangen haben, und zwar im Sinne jener internationalen Einrichtungen, die ausgearbeitet wurden, um Bestimmungen gegen solche Verbrechen zu schaffen (Art 1 Abschn F lit a GFK); bevor sie als Flüchtling in das Gastland zugelassen wurden, ein schweres, nicht politisches Verbrechen begangen haben (Art 1 Abschn F lit b GFK) oder sich Handlungen schuldig gemacht haben, die sich gegen Ziele und Prinzipien der Vereinten Nationen richten (Art 1 Abschn F lit c GFK). Siehe näher Dok Flüchtlingsstatus: Ausschluss vom Flüchtlingsstatus.

III. Interpretation der Genfer Flüchtingskonvention

Die Flüchtlingsdefinition des Art 1 GFK bildet in sich ein systematisch geschlossenes System. Die einzelnen Abschnitte dieser Bestimmung dürfen nicht aus ihrem Zusammenhang gerissen und isoliert betrachtet werden. Im Ergebnis bedeutet dies etwa, dass ein Endigungstatbestand nach Art 1 Abschn C GFK nicht verwirklicht ist, wenn nicht zugleich der Anwendung der Rechtsbedingungen des Art 1 Abschn A Z 2 GFK der Boden entzogen ist. Dieser Punkt ist im Ergebnis Aussfluss der Auslegungsmechanismen der „systematischen Interpretationsmethode“ und bedüfte als Selbstverständlichkeit keiner besonderen Erwähnung, würde dieser Grundsatz in der Rechtsanwendung nicht häufig außer Acht gelassen werden.

Die Auslegung des in der GFK normierten Flüchtlingsbegriffs folgt völkerrechtlichen Interpretationskriterien (siehe Art 31 WVK). Als völkerrechtlicher Vertrag ist die GFK in einer Weise anzuwenden – und die festgelegten Begriffe sind in einer Weise auszulegen –, dass ihr Gestaltungsziel und ihr Regelungszweck bestmöglich erreicht werden können (effet utile; vgl Heinegg in Ipsen, 120; vgl auch Dok Völkerrecht: Interpretation im Völkerrecht). Aus der Präambel der GFK ergibt sich, dass ihr Ziel und Zweck in der Umsetzung des Grundsatzes liegt, dass „die Menschen ohne Unterschied die Menschenrechte und Grundfreiheiten genießen sollen“; weiters in der Sicherung der Menschenrechte und Grundfreiheiten von Flüchtlingen „in möglichst großem Umfang“. UNHCR unterstreicht in diesem Zusammenhang den zwingenden Zusammenhang zwischen Flüchtlingsschutz und den universell normierten Menschenrechten: „Flüchtlingen steht gerade deshalb internationaler Rechtsschutz zu, weil ihre Menschenrechte bedroht sind ... Die Grundsätze der Menschenrechte sollten ... oberstes Gebot sein, wenn es um die Auslegung der Definition des Personenkreises geht, dem dieser Schutz zusteht“ (vgl Putzer/Rohrböck, Asylrecht [2007] Rz 30).

IV. Subsidiaritätstheorie

Art 1 Abschn A Z 2 zweiter Satz GFK enthält teilweise Ansätze für die sog Subsidiaritätstheorie. Diese Theorie besagt, dass einem Flüchtling der fehlende Schutz nur aushilfsweise ersetzt werden soll, wenn (irgend)ein Heimatstaat oder ein Staat des vorherigen gewöhnlichen Aufenthaltes dem Flüchtling den ihm zustehenden Schutz nicht zukommen lässt (Rohrböck, Das Bundesgesetz über die Gewährung von Asyl [1999] Rz 371). Dem Flüchtling haftet die Eigenschaft der Schutzbedürftigkeit gleichsam an. Gewährt auch nur ein Heimatstaat (von mehreren) bzw ein Staat des vorherigen gewöhnlichen Aufenthalts (von mehreren) den notwendigen Schutz, ist eine Person nicht Flüchtling. Dies ergibt sich allerdings auch schon aus Art 1 Abschn A Z 2 erster Satz GFK. In die Richtung einer Subsidiaritätstheorie weist auch die Konzeption der Endigungstatbestände nach Art 1 Abschn C GFK (vgl Jahn, Der Flüchtlingsbegriff im Völkerrecht, AWR-Bulletin 1972, 82). Der internationale Schutz ist insofern „subsidiär“ – der VwGH spricht in diesem Zusammenhang von der „Subsidiarität des asylrechtlichen Schutzes gegenüber einem solchen des Herkunftsstaates“ und vom „Asylrecht als Ausgleich für fehlenden staatlichen Schutz“ (VwGH 16. 4. 2002, 99/20/0483; 13. 11. 2001, 2000/01/0098) –, als die völkerrechtliche Verantwortung für die Einhaltung der Menschenrechte zunächst einem „Heimatstaat“ zukommt; erst wenn ein solcher Schutz nicht gegeben ist, etwa weil ein solcher nicht existiert oder dieser in seinen Schutzpflichten versagt hat, entsteht unter näheren Voraussetzungen ein Anspruch der betroffenen Person auf die ersatzweise Gewährung „internationalen Schutzes“  – innerstaatlich regelmäßig in Form der Anerkennung als Asylberechtigter, auf welche Art und Weise ein Zufluchtstaat seine ihm völkerrechtlichen Verpflichtungen umsetzt, blebt grundsäthlich ihm überlassen.

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Letzte Änderung: 14. Oktober 2008